Dotace a my všichni "stakeholdeři"

Jsou slova, která v českém jazyce zdomácněla, jiná ne a ne proniknout. Například nad významem slova dotace se už ani nezamýšlíme, ale výraz stakeholder stále čeká na svůj český protějšek. Přesto by v souvislosti s očekávaným přílivem dotací ze zdrojů EU stálo za to o něm uvažovat, protože umožňuje vnímat dotační procesy i politiku v širších souvislostech.

Kořeny obsahu obou těchto slov navíc pojí téma peněz, což samo o sobě předznamenává jak jejich univerzálnost, tak i životaschopnost.

Cílem tohoto článku, koncipovaného jako úvod či impulz k širšímu pohledu na téma vztahu dotací a veřejných rozpočtů, je prezentovat dotace jako formu investic veřejného sektoru, jejímž cílem je nakonec odstranit využívání dotací všude tam, kde je to proveditelné. Současně příspěvek představí stakeholdera jako osobu, která se chce zúčastnit procesů prohlubování regulace veřejným sektorem, neboť je přijímá jako podporu svobody svých aktivit.

Jak ukazují zahraniční zkušenosti, toto téma úzce souvisí s problematikou administrativní a absorpční kapacity orgánů a organizací veřejné správy vázanou na programy strukturálních intervencí v členských státech EU, která nabývá po nedávném schválení finanční perspektivy EU na období 2007-2013 na aktuálnosti. Současně se dotýká i možností hlubšího propojení veřejného a soukromého sektoru na podkladě akceptace mezinárodně uznávaných standardů, přenosu dobré praxe a podpory konkurenceschopnosti v obou sektorech.

PENÍZE Z KRÁLOVSKÉ BRAŠNY

Dotace je forma poskytnutí určitého množství finančních prostředků z veřejných rozpočtů. Je to po staletí používaný nástroj prověřený všemi státy světa, a ve své podstatě není na jeho formě co vynalézat. Zdrojem dotací jsou výnosy z vybraných daní, nicméně pro příjemce dotace jsou to peníze zadarmo. Dotaci může příjemce buď jednorázově spotřebovat, nebo ji i jinak zhodnotit. Předmětem tohoto článku je právě specifičnost vztahu dotace a veřejného rozpočtu.

Slovo rozpočet (budget) je odvozeno ze starofrancouzského slova "bouge", které označuje malý vak a má původ ve slově "budjet". To pochází ze středověké angličtiny a označuje královskou brašnu obsahující peníze určené pro veřejné výdaje. Každý držitel královské brašny měl svůj způsob, jak vybrat daně i jak vybrané peníze spotřebovat, popřípadě i přerozdělit. Moudrý král přitom věděl ještě něco navíc. Znal přednosti i důsledky královského dělení. Věděl, že obsah brašny není bezedný a že po každém dělení musí určitý díl peněz v brašně ponechat, protože je třeba myslet i na zítřek, tedy dnešními slovy investovat i do příštího období.

INSPIRACE MARSHALLOVA PLÁNU

I v moderních dějinách mají veřejné rozpočty a dotace svou dobrou praxi a procesy s nimi spojené tak mohou být vhodnými impulzy pro poučení, pro zpracování případových studií, zejména těch typu success stories. Takovým příkladem je aplikace Marshallova plánu v Evropě po skončení 2. světové války. Účelem plánu bylo posílit tehdy výrazně hospodářsky a sociálně oslabený region a vytvořit zázemí pro přechod na plnohodnotný samostatný další rozvoj po vyčerpání této mimořádné dotace. A přesně to byl případ Německa zhruba před 50 lety. Moudrost královského dělení je tedy skryta i v tomto příkladu z poměrně nedávné historie. Díl dotace v královské brašně zůstal. A hlavně - nebyly to jen peníze, ale byla to především připravenost jít dál svou vlastní cestou.

Dříve, než se budeme dále podrobněji věnovat moudrostem skrytým v dotačních strategiích v historii i současnosti, připomeňme si vstup ČR do systému dotací v režii EU. Máme za sebou předvstupní období (dotační tituly z fondů Phare, Ispa, Sapard) a v plném běhu je čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. Pro Česko bylo na období 2004 až 2006 alokováno cca 30 mld. Kč ročně. Rok 2006 je ale i rokem přípravy budoucího programovacího období 2007 až 2013. ČR v něm bude čerpat 93 mld. Kč ročně, přičemž prognózy hospodářského rozvoje středoevropského regionu na daná léta jsou příznivé.

SPOTŘEBA, ČI LÉČBA ZÁVISLOSTI?

Do veřejných rozpočtů státu, krajů a obcí ČR, tedy do naší "královské brašny", tak přijdou pěkné peníze. Zkrátka nepřijde ani soukromý a neziskový sektor. Jak s nimi naložit, jak získané dotace co nejlépe zhodnotit?

Odpovědi na tyto otázky nejsou snadné, ale existují. Především však nejde jen o podíly, o to, kolik finančních prostředků bude alokováno ve prospěch jednotlivých priorit nastavených Národním rozvojovým plánem, ale jde také o přidanou hodnotu, kterou chceme prostřednictvím této mimořádné dotace získat pro budoucnost.

Historie nám nabízí dvě cesty. První spočívá ve spotřebě dotací žadateli podle předem nastavených pravidel, druhá v léčbě žadatelů ze závislosti na dotacích. I když nic samozřejmě není jen černé a bílé, a ani uvedené cesty nejsou tak jednoznačné, jak možná vyznívají, v každém případě naznačují základní orientaci. Autor se vydal tou druhou cestou.

A co na to stakeholder? Jinými slovy každá fyzická nebo právnická osoba, která platí daně a je s dotacemi nějakým způsobem svázána: Buď ji zajímají přímo, pokud se sama o dotaci uchází, nebo nepřímo, pokud vnímá konkrétní dopady využitých dotací například v přidané hodnotě k určité oblasti veřejných služeb. Pokud stakeholder dotaci získá, zpravidla k předem danému účelu, a vyčerpá všechny získané prostředky včas, účelně, efektivně a hospodárně, potom se jím vytvořená přidaná hodnota stává přidanou hodnotou i všech ostatních stakeholderů. Stakeholder (v tomto případě příjemce dotace) dotační prostředky vyčerpal a dobře investoval. Otázkou ovšem zůstává, zda si takto obdarovaný stakeholder prostřednictvím získaných peněz svou závislost na dotaci léčil, popřípadě vyléčil, nebo ji naopak posílil.

VLÁDA V ROLI SPRÁVNÍ RADY

A co na to "správní rada stakeholderů"? Jinými slovy vláda odpovědná za výběr daní a přerozdělení získaných daňových výnosů ve prospěch plnění veřejných služeb na úrovni EU, státu, krajů a obcí? Zde je opět namístě příměr "brašna a královské dělení". Historie i současnost ukazují, že obsah brašny není bezedný a zdaleka ne na každého se dostane, takže přístup k dotacím odráží i moudrost vladaře a má svoji vnitřní vývojovou genezi. Každý panovník vybíral daně - a každý mocný rád rozdává. A i když je to dnes složitější, principy vládnutí mají své společné kořeny.

V rozvojových zemích se dnes dotačním operacím říká "úhrada veřejných služeb centrální vládou". Při mimořádných situacích vyžadujících rychlou ad hoc pomoc, například po povodních, požárech či zemětřeseních, je takový způsob úhrady vzniklých nákladů často jediným schůdným řešením i pro vyspělé státy. Ale život naštěstí nejsou jen mimořádné situace. Proto vyspělé země více sázejí na zapojení a zhodnocení standardních manažerských metod do dotačních procesů a operací a na investice do cílevědomé léčby z dotační závislosti.

Příkladem takového přístupu a jeho efektivity může být postupné utlumení amerických dotací do systémů pitné a splaškové vody, které umožnilo dovést danou oblast do stavu, kdy veškeré náklady na správu i rozvoj vodohospodářských systémů v každém státě USA hradí uživatel. Tato deset let stará success story z USA ukazuje, že v určitých oblastech veřejných služeb může vláda vyjít potřebám svých stakeholderů velmi vstříc a současně je uzdravit z jejich závislosti na dotacích.

MANAGEMENT VERSUS BYROKRACIE

Dotace a manažerství ve veřejném sektoru spolu souvisí. Aby systém dotací fungoval, je třeba přitvrdit v podmínkách, které musí žadatel splnit, aby dotaci dostal. Pokud se však přitvrzuje na úkor základních principů trhu, roste byrokracie a s byrokracií i problémy s absorpcí. Může tak dojít až k absurdní situaci, kdy si skoro všichni myslí, že dotací je až příliš mnoho, a proto se je nedaří vyčerpat. A jsou-li příděly dotací nastaveny samostatně pro jednotlivé příjmové zdroje a výdajové směrnice, je celková deformace vnímání veřejných výdajů téměř dokonána.

Pokud chybí koordinace a harmonizace výdajových procesů a v rozpočtových kapitolách má přednost členění výdajů podle původu dotace před funkcí a hodnotou budoucí investice, jsou i případné aplikace manažerských metod v krizi a slepé uličce. Výsledkem je vícekolejnost finančních toků a omezené možnosti realizace velkých projektů. Nakonec se ukáže, že hlavní problémy dotací nejsou ani tak v povinnosti je spolufinancovat, jako ve ztrátě schopnosti spolufinancovat potřebné zdroje pro realizaci konkurenceschopných investic.

JEN PŘÍJEMNÁ SPOTŘEBA?

Dotace mají převážně krátkodobý účinek a pokud nejsou spojeny s oživením stavu, který si dotaci vyžádal, a postrádají inovační impulzy, mění se nakonec jen na příjemnou spotřebu. I pro tuto vlastnost jsou oblíbené. Dotace ale představují velice vzácné likvidní finanční zdroje, které je třeba používat velmi obezřetně a s rozmyslem. Vyžadují vysokou profesionalitu jak řízení, tak i kontroly jejich zhodnocení. Pokud tyto předpoklady chybějí, popularita dotací samozřejmě neklesá, ale naopak, velmi často se pak stává, že jsou spotřebovány i tam, kde vůbec nejsou zapotřebí.

Dotace mají i mezinárodní rozměr. Z tohoto hlediska jsou diskutovány vždy, pokud narušují konkurenceschopnost, především na globálních trzích zboží, služeb a prací. Například dnes se velmi často hovoří o dopadech dotací do zemědělské produkce, do zdravotnictví a do jiných druhů výroby a služeb. Méně pozornosti je dosud věnováno dotacím, které podporují inovativnost v soukromém i veřejném sektoru. Tuto skutečnost si uvědomila i Evropská komise, která s ohledem na aktivity vlád a hospodářských seskupení mimo evropský prostor směřující ke zvyšování konkurenceschopnosti přidala k doporučením pro příští programovací období i zásady zakotvené v Lisabonském protokolu. Komise tak podpořila členské státy EU na jejich cestě k modernizaci veřejné správy a její širší spolupráci s privátním sektorem.

DOTACE A VEŘEJNÉ ROZPOČTY

Po roce 2006 dojde v Česku k výraznému navýšení objemu dotací z fondů EU, ke zjednodušení některých pravidel a nově budou finanční prostředky z fondů EU procházet veřejnými rozpočty. Očekávají se tedy velké změny. Současný model, kdy vedle sebe samostatně existují implementační struktury pro veřejné výdaje z domácích zdrojů a z fondů EU, bude nahrazen jedním společným režimem veřejných výdajů. Aby to bylo proveditelné, je třeba nově uspořádat procesy veřejných výdajů včetně dotací a dořešit dopady těchto kroků do primární, sekundární i terciární legislativy.

Pokud má v těchto souvislostech smysl mluvit o problémech veřejných financí v ČR, potom prioritním problémem není ani tak napjatý státní rozpočet a jeho vysoké mandatorní a kvazimandatorní výdaje, ale potřeba celkové reformy veřejných výdajů. Reformy, která se v souladu s mezinárodně uznávanými standardy a dobrou praxí bude zabývat běžnými a kapitálovými výdaji a správou dluhové služby veřejných rozpočtů státu, krajů a obcí České republiky. Důležité je, aby tato reforma získala konkrétní podobu se standardy odpovídajícími potřebám EU. Je skutečností, že i toto společenství čeká harmonizace a tvorba společných standardů pro veřejné výdaje, především v rozpočetnictví, účetnictví, finančním výkaznictví, a dále i ve vnitřním uspořádání a řízení veřejných výdajů a v aplikacích interního a externího auditu.

NEDÁVAT RYBY LIDEM OD ŘEKY

Rozlišení, kdy je dotace nezbytně nutná, kdy prospívá a kdy škodí, není jednoduchá záležitost. Přesto existuje celá řada moudrých rad. Například "nedávej lidem od řeky ryby, ale nauč je ryby chytat", nebo "nedávej dětem peníze, ale připrav je, aby si peníze samy vydělaly". I když jde o rady z rodu těch knížecích, jsou moudré. A jejich poselství je shodné s cílem tohoto článku: dotace ano, ale především jako lék proti závislosti na dotacích.

Tento druh terapie přitom již má své nástroje. Patří k nim kvantitativní a kvalitativní ukazatele vstupů, procesů, výstupů, výsledků a dopadů dotovaných programů a jejich projektů a jejich porovnávání s parametry jak uvnitř jednotlivých států, tak i mezi nimi.

Nástrojem měření výsledků vnitřní konkurenceschopnosti dotací je bechmarking. Toto slovo rovněž čeká na svůj český ekvivalent, podobně jako slovo stakeholder. Pokud jde o jejich vzájemný vztah, nabízí se teze: Benchmarking posiluje stakeholdery. Ta zároveň ukazuje, jak obtížné či přímo kontraproduktivní může být používání cizích slov bez plnohodnotného českého obsahu. Buďme proto trpěliví. A budiž nám útěchou, že nejsme sami, kdo s potížemi přejímá cizí slova do rodného jazyka. Čas potřebují i jiné národy, a to i mimo Evropu. Například Japonci rovněž nemají pro slovo benchmarking vlastní jazykový ekvivalent, ale významu slova rozumějí velmi dobře. Jejich výklad zní "být nejlepší z nejlepších" (box 1, 2).

Dnes je Česká republika téměř čistým příjemcem, za deset let může významně přispívat do rozpočtu EU a své problémy řešit obdobně jako dnes Velká Británie. Z uvedeného vyplývá, že není rozumné budovat tzv. implementační systémy EU v národních strukturách, ale naopak upevňovat národní struktury podle mezinárodně uznávaných standardů a přenosu dobré praxe, především z členských států EU.

Řízení veřejných výdajů

Rozlišujeme výdajovou politiku, která se zabývá tím, co má být uděláno, od řízení výdajů, procesů, které se zabývají tím, jak to má být uděláno. Jinými slovy jde o plnění stanovených cílů na straně jedné a o rozlišení správnosti procesů při řízení veřejných výdajů na straně druhé. Procesy výdajů z rozpočtů státu, krajů a obcí znázorňuje následující graf včetně dvou "filtrů", kterými veřejné finance procházejí.

První filtr shrnuje procesy rozdělení prostředků mezi jednotlivá ministerstva, územní orgány a jejich rozpočtové kapitoly, je to filtr výdajové politiky (FILTR I.). Obsahuje dohody o veřejných službách a o dodávce veřejných služeb. Filtrem procházejí procesy Kdo, Co, Kdy, Jak, Proč a S kým a Za kolik má udělat. Druhý filtr

shrnuje podstatu a smysl výdajového procesu veřejných financí, tedy účelně, efektivně a hospodárně nakoupit služby, zboží a práce za peníze z veřejných rozpočtů; buď přímo z rozpočtů státu, krajů a obcí, nebo prostřednictvím jimi zřízených agentur a organizací (FILTR II.). Podrobněji viz box 2 - Reformy ve Velké Británii.

K procesu řízení veřejných výdajů patří kvalitní příprava a dodání služeb, zboží a prací i připravenost ukazatelů pro měření přidané hodnoty získané za spotřebované zdroje, a to včetně poučení a přenosu dobré praxe do cyklů programů a projektů. Procesy řízení jsou podporovány primární, sekundární a terciární legislativou. Řízení veřejných výdajů je podrobně popsáno v odborné příručce pro tranzitní země Richarda Allena a Daniela Tommasi, OECD, 2001 (český překlad vydalo v roce 2002 Ministerstvo financí ČR).

Schéma


Systém PIFC

Systém výdajů z veřejných rozpočtů je v České republice plně funkční a s čerpáním finančních prostředků z fondů EU jsou již dostatečné zkušenosti. Rozhodně není čas na žádná revoluční řešení. Pokud ano, potom jen v součinnosti s ostatními členskými státy EU. Co však je třeba sledovat, je kvalita procesů, které veřejné výdaje provázejí. Příkladem je implementace systému PIFC (Public Internal Financial Control) i v ČR.

Tato iniciativa Evropské komise zahrnuje růst kvality řízení a kontroly veřejných financí a postavení interního auditu v orgánech a organizacích veřejné správy. Systém PIFC se zabývá harmonizací prováděných změn, například ve finančním plánování, rozpočtování, finančním výkaznictví, účetnictví, vnitřní kontrole a interním auditu, a to včetně vazby na modernizaci externího auditu pro orgány a organizace veřejné správy. Systém PIFC otevírá cestu k modernizaci veřejné správy v evropském prostoru.

Reformy ve Velké Británii

Inspiraci pro řešení vztahu dotací a veřejných rozpočtů poskytuje britská reforma veřejných financí. Za srovnání stojí procesy, které v ČR známe jako "programování", například příprava Národního rozvojového plánu a operačních programů. Úřad premiéra stanovil pro své občany cíl takto: prosperující, přístupné a životadárné obce jako koncová místa všech regionů. Tento cíl je pak podrobně popsán v dohodách o veřejných službách a o dodávce veřejných služeb. Úřad navrhl a stále zdokonaluje i pravidla pro používání ukazatelů kvality poskytovaných služeb a výkonu práce odpovědných osob ve veřejném sektoru. V tomto případě je lhostejné, zda jde o dotace z EU nebo z vlastních daní. Podrobněji viz www.odpm.gov.uk.


Zdeněk Chaluš
KPMG Česká republika