Vysvědčení za využití strukturálních fondů v ČR po dvou letech: přinejlepším "dobře"

Čerpání strukturálních fondů (SF) Evropské unie v České republice lze sledovat na úrovni celého Rámce podpory Společenství, což zahrnuje všech pět operačních programů (OP) i oba jednotné programové dokumenty (JPD).

Analyzované programy

Společný regionální operační program (SROP)

Operační program Rozvoj lidských zdrojů (OPRLZ)

Operační program Průmysl a podnikání (OPPP)

Operační program Infrastruktura (OPI)

Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (OPRVMZ)

Jednotný programový dokument pro Prahu - Cíl 2 (JPD2)

Jednotný programový dokument pro Prahu - Cíl 3 (JPD3)

Jak ukazuje komplexní analýza, reálně bylo dosud vyčerpáno pouze 6,87 % prostředků, které měla ČR na celé období let 2004-2006 k dispozici. V poměru k alokaci na rok 2004 jde o 30,24 %. Díky tomu je u některých programů výrazně ohroženo plnění pravidla N+2 ukládajícího povinnost vyčerpat prostředky z alokace na rok 2004 do konce roku 2006.

Nejvýznamnějším ukazatelem reálného čerpání je objem skutečně vyčerpaných prostředků, nicméně důležitými položkami jsou i výdaje, které již v rámci svých projektů uskutečnili koneční příjemci podpory. Z pohledu administrativního pokroku přitom zjištěná data ukazují zřejmý výrazný nesoulad mezi objemem prostředků připadajících na již schválené projekty a akce, který už koncem minulého roku převýšil alokaci na období 2004-2005, a objemem prostředků krytých smlouvou, který tvoří pouze 65 % ze schválených prostředků (graf 1).

KTERÝ FOND JE V ČELE A KTERÝ ZAOSTÁVÁ?

Čeští žadatelé mohou na své projekty využívat unijní podpory ze čtyř fondů EU s různým zaměřením i výší alokace. Dosti odlišný je také stupeň jejich čerpání.



ERDF - Evropský fond regionálního rozvoje

ESF - Evropský sociální fond

EAGGF - Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond (část orientační)

FIFG - Finanční nástroj pro usměrňování rybolovu

Z hlediska objemu dosud vyčerpaných prostředků je na prvním místě Evropský fond regionálního rozvoje, který současně vykazuje také největší podíl schválených prostředků. Z tohoto fondu prostředky využívá OP Průmysl a podnikání (OPPP), Společný regionální operační program (SROP) a OP Infrastruktura. Na druhou stranu největší pokrok v čerpání vykazuje Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond, a to díky velkému množství menších projektů realizovaných a také dokončených v rámci OP Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (tabulka 1, graf 2).

Pokud bychom předpokládali průběžné a rovnoměrné čerpání, mělo by ke konci letošního dubna již být vyčerpáno minimálně 33,3 % prostředků alokovaných v programech pro rok 2004. A když si uvědomíme, že u některých programů bylo čerpání prostředků zahájeno již na přelomu let 2004 a 2005, je nastavení úrovně čerpání do této výše poměrně benevolentní. Proto by se následující hodnocení současné situace dalo charakterizovat výrokem, který často slýchají žáci a studenti na konci školního roku před závěrečnou konferencí - totiž že je pedagog posuzoval s přivřenýma očima.

Analýza ukázala, že největšího pokroku z hlediska objemu i stupně čerpání dosáhl Operační program Průmysl a podnikání, který je jednoznačně premiantem mezi všemi současnými sedmi programy. V tomto OP se očividně osvědčilo, že ve většině jeho programů byly vypsány kontinuální výzvy (a v některých z nich už byly vzhledem k velkému zájmu žadatelů předčasně ukončeny). Hodnocení "chvalitebně", možná i "za jedna" lze vystavit i Operačnímu programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, jehož stupeň čerpání je dán zejména tím, že je v jeho rámci realizováno velké množství kratších a z hlediska objemu nákladů menších projektů. Třetí v pořadí, Operační program Infrastruktura, splnil ke konci dubna podmínku třetinového čerpání jen těsně, a na místě je tedy známka "dobře". Přinejlepším "dostatečná" pak zatím připadá Společnému regionálnímu operačnímu programu, u kterého je ale v poslední době vidět zřetelný pokrok v počtu dokončených projektů, a výhled na brzké zlepšení je tedy velký. Naopak u Operačního programu Rozvoj lidských zdrojů a dvou pražských programů JPD2 a JPD3 je čerpání v podstatě minimální, takže je zde bohužel namístě hodnocení "nedostatečně" (tabulka 2 a graf 3).

HLAVNÍ DŮVODY ROZDÍLŮ V ČERPÁNÍ

Pokud se zamyslíme nad důvody přetrvávající odlišné úrovně čerpání v jednotlivých operačních programech v České republice, jako nejvýznamnější lze identifikovat tyto:

u OPPP, který vykazuje nejvyšší stupeň čerpání, je tohoto úspěchu dosaženo díky průběžnému vyhodnocování projektů v rámci kontinuálních i omezených výzev a také díky proplácení zatím spíše menších projektů, ale ve větším množství,

u OPRVMZ je 46 % vyčerpaných prostředků možno připsat zejména velkému množství menších, jednoduše administrovatelných projektů,

relativně vysoký objem i podíl vyčerpaných prostředků u OPI je dán velikostí projektů, které jsou postupně dokončovány,

nízký stupeň čerpání SROP je dán vysokou průměrnou délkou realizace projektů,

u OPRLZ je důvodem zejména zpoždění výzev a také relativně pozvolný harmonogram realizace velké části projektů,

u JPD3 a zejména u JPD se pak projevuje pomalejší administrace, ale i nízký zájem žadatelů o některá opatření obou programů pro území hlavního města.

TAHOUNI: TOP 10 ČERPÁ VÍC NEŽ VŠICHNI OSTATNÍ DOHROMADY

V podnikatelských subjektech často platí, že 20 % objemu produkce představuje 80 % tržeb nebo zisku společnosti. Obdobná situace je i v čerpání strukturálních fondů - pokud vybereme deset opatření s největší mírou čerpání, tvoří souhrnný objem vyčerpaných prostředků 63 % všech dosud vyčerpaných prostředků. A pokud bychom vybrali Top 10 opatření z hlediska objemu vyčerpaných prostředků, bylo by to dokonce 81 %! Je tedy zřejmé, že existuje několik málo opatření s velkým pokrokem v čerpání, zatímco u ostatních je tento podíl dosti nízký a v některých případech dokonce čerpání ještě vůbec nezačalo (tabulka 3).

KDO MŮŽE SITUACI ZACHRÁNIT?

Kromě důvodů, které ovlivňují tempo čerpání v jednotlivých OP a JPD a závisejí na jejich specifických cílech a charakteristikách, je třeba zamyslet se i nad obecnějšími příčinami opožďujícího se čerpání prostředků ze strukturálních fondů v Česku. Za dveřmi je nové programovací období, v němž by bylo dobré poučit se z chyb toho stávajícího.

V případě operačních programů s významným podílem víceetapových investičních projektů (zejména OP Infrastruktura i SROP) stále existuje určité zpožďování v administraci žádostí, zejména při uzavírání smluv, tím se posunuje i následná realizace projektů a s ní logicky i proplacení uskutečněných výdajů.

Zpožďování může významným způsobem ovlivnit také délka trvání velkých projektů, z nichž mnohé jsou i víceleté - např. v programu SROP představuje průměrná délka infrastrukturních projektů 13 měsíců.

Oprávněně lze předpokládat i další důvod nízkého čerpání, totiž že velká část schválených projektů a akcí je směřována až na období 2006 a další, a jako takové tudíž logicky nemohou být proplaceny v průběhu tohoto roku.

Na druhou stranu je nutné konstatovat, že se stále zlepšuje proces schvalování žádostí a uzavírání smluv, a to zejména z pohledu objemu nasmlouvaných prostředků.

Na straně implementační struktury je problém zejména v jejím nedostatečném personálním zajištění, v poměrně velké fluktuaci pracovníků a také v náročném procesu od podání žádosti přes její schválení, přípravu a podpis smlouvy, přes kontroly v celém průběhu realizace projektu až po finální finanční vypořádání. Zde je velký prostor jak pro okamžité zlepšení ještě ve stávajícím programovacím období, tak současně pro důkladnou analýzu a přípravu systémových změn na léta 2007-2013.

Prostor pro zlepšení a pokrok v čerpání je ovšem i na straně úspěšných žadatelů: Stává se, že úspěšný žadatel změní délku trvání projektu (vesměs ve smyslu jeho prodloužení či celkového posunu termínu realizace), popřípadě svou žádost stáhne či projekt nedokončí, což má samozřejmě negativní dopad na celkovou situaci v rámci daného programu.

Tato analýza tedy potvrzuje obavy o schopnost Česka vyčerpat letos veškeré prostředky z alokace na rok 2004. I oficiální odpovědná místa dnes shodně připouštějí, že ne všechny operační programy v ČR splní pravidlo n+2. O to aktuálnější je však otázka, do jaké míry budou Česká republika a její potenciální žadatelé schopni absorbovat výrazně větší objem finančních prostředků ze SF, který bude k dispozici v období let 2007-2013.





Martin Krištof
Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta