S dobrými protikorupčními zákony by současná politická krize nebyla možná. Jak je prosadit?

Náš politický systém, jak jsme se v posledních letech mohli opakovaně ujišťovat, funguje zřejmě takto: na celostátní, regionální i obecní úrovni působí většinou jedna nebo několik klientelistických sítí, jejichž součástí jsou politici, šéfové státních či obecních firem, úředníci, policisté, státní zástupci, soukromí advokáti a podnikatelé. Jejich společným úsilím je: 1) získat nebo udržet si vliv na klíčových rozhodovacích postech, 2) vytipovávat možné zdroje financování, 3) vymyslet vždy nejméně nápadný a právně nenapadnutelný způsob vyvedení peněz do soukromých subjektů, 4) část prostředků si rozdělit a část použít na financování kampaní politických stran, aby byl zajištěn bod 1. 5) ve zbylém čase vykonávat pokud možno obstojně i ostatní politickou, úřednickou nebo státně-firemní agendu, aby to všechno nebylo zase až moc nápadné. Podle znalců terénu z řad investigativních novinářů a vysokých úředníků se největší zákulisní hráči vzájemně respektují, na největších „projektech“ pravděpodobně i spolupracují, a čas od času (před volbami nebo stranickými primárkami) spolu soupeří, aby na příští období posílily svůj vliv na úkor ostatních. Experti Světové banky nazývají takto fungující politický systém pojmem „state capture“, tedy něco jako únos státu.

Otázka, kterou si proto asi pokládají ti, kteří současný stav nechtějí považovat za definitivní polistopadový standard, a kterou si poslední rok klademe v Ekologickém právním servisu systematicky, zní: Dá se to vůbec nějak změnit? Je zjevně velmi obtížné budovat uvnitř zavedené strany politickou kariéru, aniž by si na ní dotyčný obstaral náležité „financování“. Čekat, zda se jednou v politice neobmění generace nebo nějakou jinou šťastnou náhodou neobjeví slušní politici, nemá smysl; systém jim v tom brání. Spíš má tedy asi smysl přemýšlet o tom, zda lze veřejným tlakem dotlačit současné politiky k přijetí protikorupčních zákonů – nebyly by totiž tak bezzubé, jak by se některým mohlo zdát.

Představme si ale, jak by uplynulé měsíce vypadaly, kdyby platily některé z klíčových protikorupčních zákonů:

Tzv. zákon o úřednících (který byl už před vstupem do Evropské unie schválen parlamentem, avšak dodnes pod nejrůznějšími záminkami nenabyl účinnosti). Kdyby platil ve své přísnější podobě, Vít Bárta by si nemohl obsadit ministerstva náměstky z ABL, Pavel Drobil by si nemohl přivést náměstka Fibingera, a Miroslav Kalousek by nemohl poskytovat na svém ministerstvu přístřeší náměstku Bartákovi odejitému po mnoha letech a mnoha skandálech z ministerstva obrany. Nepolitičtí náměstci, vybavení ochranou definitivy, by patrně nebyli tak snadno po vůli při dojení státního majetku. A úředníci, kterým by reálně hrozilo vymáhání škody, kterou způsobili nezákonným rozhodnutím, by měli méně prostoru k prosazování politického zadání ve své agendě. (A kdyby byl systém zákonů ještě doplněn milionovými odměnami pro oznamovatele korupce, jako např. v USA, neúkolovali by asi ministři své podřízené s takovou suverenitou, jakou jsme mohli slyšet třeba z Drobilových nahrávek.)

Zákon regulující lobbing. Dobrý zákon o regulaci lobbingu by spojoval dvojí povinnost. Jednak povinnost registrovat se jako lobbista a podávat zprávu o všech pokusech (i telefonických) o kontakt politika nebo vysokého úředníka, která by platila pro všechny občany, kteří by například oslovili více než 4 politiky za půl roku. A na druhé straně povinnost pro všechny poslance, senátory, ministry, vysoké úředníky a šéfy státních firem vést si a zveřejňovat diáře a uvádět tam všechny své schůzky, včetně toho, s kým hráli o víkendu tenis nebo golf. Pokud by byly zavedeny významné postihy za porušení těchto povinností, nebylo by tak jednoduché zákon obcházet. Dost často se totiž najde někdo, kdo přinese nahrávku ze schůzky v hotelu Savoy, anebo pošle novináře na letiště vyfotit přílet z golfového turnaje v Dubaji. (A jedna čerstvě nahraná schůzka.)

Majetková přiznání a transparentní financování politických stran. Účinný zákon o financování politických stran by mimo jiné omezoval výdaje na kampaň, omezoval výši maximálního příspěvku jednotlivce straně, zapovídal by dárcovství právnickým osobám a zahraničním dárcům, nařizoval pravidelný audit vylosovaným auditorem a zřízení transparentních účtů, ale především by musel účinně regulovat používání billboardů – neboť značná část darů nikdy neprojde stranickým účetnictvím, ale putuje rovnou spřáteleným reklamním agenturám na billboardy, které nikdo nedohledá a nespočítá.

Přísná pravidla pro správu státních firem.

Ačkoli právě státními a polostátními firmami protéká obrovský objem veřejných prostředků (tedy zřejmě i těch, které slouží k financování kampaní), stát i veřejnost má nad těmito prostředky ještě mnohem menší dohled, než nad veřejnými zakázkami. Zatím se nám nedaří ani přesně zjistit, kolik majetku stát ve státních firmách vlastně má (pravděpodobně to neví ani stát). Neexistuje žádná obdoba „Informačního systému o veřejných zakázkách“, státní firmy se navíc, jak se zdá, umí vyhnout povinnosti vypisovat transparentní tendry tím, že zakázky zadávají přes různé dceřiné firmy. Nejsou uveřejňovány ani výsledky hospodaření státu s celým portfoliem firem, plány obchodního rozvoje a jejich naplnění včetně srovnání s jinými podobnými firmami v oboru, odměňování managementu a členů dozorčích rad, výsledky kontrol atd. Přitom to vše je v zahraničí běžné a doporučuje to také OECD ve svých standardech dobré správy státních firem. Pravidla pro obsazování dozorčích rad i managementu firem jsou velmi vágní. Zkrátka: v mnoha zemích by vůbec nebylo možné, aby Petr Hulinský seděl v dozorčích radách třech pražských firem a inkasoval miliony. Nebylo by ani možné, aby firma Appian s neprůhledným vlastnictvím vyinkasovala od ČEZu, pražského dopravního podniku a Českých drah v průběhu let desítky miliard korun. Tak vysoké zakázky by prostě nebylo možné zadávat firmě s neprůhledným vlastnictvím.

Rozšíření pravomocí NKÚ a posílení dopadu jeho kontrol. Nejvyšší kontrolní úřad – nejvyšší, na exekutivě nezávislá kontrolní instituce – má kontrolovat nakládání se všemi veřejnými prostředky. Doporučují to mezinárodní dokumenty i zdravý rozum a je tomu tak ve všech sousedních státech. Avšak český NKÚ kontroluje jen dost malou část veřejných prostředků. Nemůže kontrolovat mimo jiné samosprávu, Českou televizi a především státní a polostátní akciové společnosti (například ČEZ, ČD, pražský Dopravní podnik a mnoho nemocnic). Přitom jen ČEZ má roční obrat vyšší než polovina státního rozpočtu a jeho zakázky se mohou bez problémů poměřovat se slavnou největší státní zakázkou – ekotendrem. Jen do obnovy uhelných elektráren investuje 100 miliard, dostavba Temelína bude mnohem dražší. A kontrola hospodárnosti by ČEZu prospěla: uhelné elektrárny obnovuje nejdráž na světě, kdyby srazil cenu na průměr zemí OECD, ušetřil ze sta miliard rovných třicet.

 ***

Podobně by se dalo přemýšlet o dopadech dalších zákonů: např. zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, zákazu přílepků k zákonům, zrušení anonymních akcií, a samozřejmě zákona o veřejných zakázkách – každý z těchto zákonů představuje jen dílčí změnu, ale dohromady by skutečně mohly fungování „systému“ velmi zkomplikovat.

Z toho zároveň plyne, že snaha „systému“ zabránit prosazení těchto zákonů bude velmi urputná. Dá se očekávat, že až (pokud vůbec) tento a další zákony projdou složitým procesem přes ministerstva a vládu do sněmovny, vztyčí se nějaký poslanec se zásadní námitkou (na kulatých stolech dávno vyřešenou), která jemu nebo rovnou celé straně znemožňuje pro zákon hlasovat. Anebo zákon nějakým nenápadným pozměňovacím návrhem šikovně vykastruje.

Od minulého roku proto v EPS budujeme tým právníků, který k těmto zákonům bude zpracovávat expertízy, návrhy zákonů, bude pořádat ve sněmovně a v senátu tematické worshopy za účasti zahraničních expertů a bude pokud možno kontrolovat dotyčné zákony během celého legislativního procesu, aby se cestou příliš neobrousily. Zaměřujeme se nyní hlavně na státní firmy (v květnu máme již ve sněmovně rozjednán workshop o rozšíření pravomocí NKÚ a na podzim chystáme workshop/y k dalším aspektům správy státních firem: obsazování dozorčích rad a managementu, odměny, pravidelné reportování atd.), ale připomínkujeme třeba také zákon o lobbingu.

Dá se pochopitelně čekat, že to nebude stačit. Zákonodárci (ani ti, které si systém nevydržuje tak velkoryse) dnes nemají mnoho motivací jít proti proudu, protože riskují, že je strana umístí na nevolitelná místa, a voliči, kteří dávno zapomněli, jak kdo hlasoval, je kroužkováním nejspíš nepodrží. Je proto ideální čas přemýšlet o tom, jak tyto poslance motivovat, nebo jaký veřejný tlak na ně vyvinout. Jeden z našich nápadů je sestavovat jednotlivým zákonodárcům i stranám za pomoc s prosazováním zákonů (např. účast na workshopech, návrhy zákonů, hlasování) jakási vysvědčení, a ta se pokusit proměnit ve volební podporu. Jak? Například závazkem desítek blogerů z různých serverů (a třeba i běžných médií), že výsledky těchto bodování několik dní před volbami zveřejní jako podklad pro „kroužkování“. Nebo statisícihlavou Facebookovou skupinou, která se zaváže při volbách rozhodovat podle výsledků bodování. To by strany i poslance mohlo před volbami trochu motivovat. A jistě někteří z vás přijdou i na další způsoby. Jisté je, že bez vás, čtenářů a blogerů, v tom mnoho nezmůžeme.  


P. S. Zatím máme velmi provizorní skupinu FB k tématu transparentních státní firem – pro ty, kdo by naši snahu chtěli podpořit.

Jiří Boudal, na článku se podíleli kolegové Martin Fadrný a Eliška Bartošová.