Ve středu 17. 4. 2013 uspořádal Svaz měst a obcí (dále též „Svaz“) pod záštitou poslanců Jana Babora (ČSSD) a Pavla Staňka (ODS) konferenci s názvem „Územní samospráva a jednotná úprava povinného zveřejňování smluv“.

Tato tříhodinová konference přinesla každému, kdo o to stál, celou řadu dost přesvědčivých informací o názorech a znalostech některých námi volených zastupitelů měst a obcí a také některých poslanců. Protože jsem se této konference zúčastnil coby člen platformy Rekonstrukce státu a protože účast veřejnosti byla značně omezená (ačkoli sál byl poloprázdný), považuji za užitečné seznámit s jeho průběhem širší veřejnost.

Průběh konference

Už samotný název konference byl – vzhledem k jejímu skutečnému průběhu – zavádějící, protože téměř celý byl věnován kritice návrhu zákona poslance Jana Farského (TOP09) a dalších, přesněji cupování tohoto návrhu na kousky. Ne snad proto, že by byl návrh Jana Farského špatný a nefunkční v praxi. Alternativní právní úprava zavádějící povinné zveřejňování smluv, obsažená v novele zákonů o obcích, krajích a hlavním městě Praze (sněmovní tisk č. 904), předložené ministerstvem vnitra, nebyla zástupci Svazu kritizována skoro vůbec, ačkoli je její praktická aplikace velmi problematická z hlediska byrokratické zátěže a právní nejistoty. Návrh zákona poslance Jana Farského a dalších (dále jen „Lex Farský“) byl zástupci Svazu a několika aktivně vystupujícími starosty obcí kritizován právě proto, že by skutečně fungovat mohl. (Rozhodně nelze bagatelizovat a tvrdit, že všichni starostové obcí jsou proti zveřejňování smluv, avšak ti, co aktivně vystupovali v diskuzi, byli z nejrůznějších důvodů proti, s výjimkou Jana Farského.)

Pokud by byl přijat, znamenalo by to pro povinné subjekty (tj. pro celý veřejný sektor) naprostou pohromu – jimi uzavírané smlouvy by musely být zveřejněny na registru smluv, součásti Portálu veřejné správy, tedy bez jakékoli žádosti okamžitě dostupné každému, koho by zajímal jejich obsah. Pokud by totiž smlouvy nebyly zveřejněny, nenabyly by účinnosti a pokud by nebyly zveřejněny ani do tří měsíců ode dne jejich uzavření, byly by zrušeny od samého počátku. Registr smluv by umožnil fulltextové vyhledávání i třídění smluv například podle smluvních stran, každý by si tak snadno mohl najít a přečíst například smlouvy, uzavřené například Dopravním podnikem hl. m. Prahy, nebo samotným hlavním městem, nebo třeba jeho obcí. Podotýkám, že Lex Farský nejde nad rámec již dnes existujícího zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy nehrozí zveřejnění citlivých osobních údajů, obchodního tajemství či utajovaných skutečností. Jenže na rozdíl od existujícího zákona nemusíte podávat žádosti o informace, platit poplatky za jejich laskavé poskytnutí, případně se o tyto informace nemusíte roky soudit, navíc s vyhlídkou, že je ani pak nemusíte dostat, třeba proto, že je v mezičase někdo skartoval.

Ke zveřejnění se totiž smluvní strany nutí samy, neboť slovy poslance Farského: „smlouva, která není zveřejněna, de facto neexistuje“. Na základě neúčinné smlouvy nemůžete po protistraně vyžadovat poskytnutí plnění, na základě neplatné smlouvy jste se bezdůvodně obohatil a musíte plnění (nebo jeho ekvivalent) vrátit. Právě tato jednoduchá sankce vadí poslancům a zástupcům Svazu nejvíc, její odstranění je pro poslance Staňka „nepřekročitelný krok“, bez něhož návrh nepodpoří a jehož zrušení se Svaz domáhá i v přijatém závěru konference (o němž se, mimochodem, vůbec nehlasovalo a který byl patrně předem připraven, tedy debata na jeho podobu neměla žádný vliv,). Neplatnost nezveřejněné smlouvy by totiž ohrozila právní jistotu – tu jejich, samozřejmě, že se smlouva nezruší, i kdyby čert na koze jezdil (tj. i kdyby se stokrát ukázalo, že smlouva je nevýhodná). Nota bene, „konkurenční“ návrh zákona o územních samosprávných celcích (sněmovní tisk č. 904) rovněž počítá s neplatností smlouvy v případě jejího nezveřejnění.

Namísto toho navrhují zástupci Svazu nahrazení neplatnosti smlouvy peněžitou sankcí, kterou by ukládaly ty samé subjekty, které dnes kontrolují hospodaření obcí a krajů podle „malých rozpočtových pravidel“. Nemusím snad ani dodávat, že již stávající kontrola hospodaření územních samosprávných celků je neúčinná, což konstatovalo ve své analýze Ministerstvo vnitra. To, co by fungovat mohlo, nahradíme tím, co už dnes nefunguje – požadavky Svazu skutečně dávají smysl!

Od prvních minut je zřejmé, že tady o žádnou věcnou, neřkuli odbornou debatu vůbec nepůjde. Oba moderátoři diskuze jsou členy Svazu, nicméně nerespektují ani roli moderátora, který by měl být neutrální – přizvukují jakékoli kritice Lex Farský (skutečně jakékoli), naopak mají kritické poznámky k vystoupení kohokoli, kdo má na věc odlišný názor. Což je každý, kdo si myslí, že zveřejňování smluv nepovede k „úplnému znemožnění života v obcích“ (Dan Jiránek, předseda Svazu měst a obcí, primátor Kladna, ODS), kdo si nemyslí, že „na základě povinného zveřejňování smluv obce nebudou mít peníze na chodníky, opravy vodovodů či plotů“ (starosta Náchoda Jan Birke, ČSSD), neboť „náklady spojené s povinným zveřejňováním smluv se budou díky začerňování osobních údajů pohybovat v miliardách“ (Jiránek).

Nutno ovšem dodat, že moderátoři neměli moc práce: odlišný názor od toho, co chtěli slyšet, mělo všehovšudy osm lidí. Pro všechny případy se však závěrečná diskuze před samotným závěrem konference omezila na jediný příspěvek (můj), nikdo další už nedostal prostor. Ostatně závěry konference stejně byly přijaty bez ohledu na věcné připomínky, tak jaképak další debaty!

 

Kvalitní, věcné a podložené argumenty kritiků zveřejňování smluv

Zástupci Svazu a jimi vybraní řečníci nenechali na zákonu doslova suchou nit, byť si v zápalu boje zapomněla řada z nich zákon vůbec přečíst. (Lex Farský má 11 paragrafů a vejde se na tři strany formátu A4.) Dochází k trapasům, když náměstkyně Úřadu na ochranu osobních údajů s vážnou tváří tvrdí, že hrozí zneužití podpisů fyzických osob na smlouvách (Lex Farský vyžaduje zveřejnění elektronické verze smluv, ne skenování jejich papírových verzí), že dojde k vyzrazení obchodních či bankovních tajemství (Lex Farský toto neumožňuje), případně jako Jiránek, že bude nutné „zveřejnit každou jízdenku v MHD“, neboť jízdenka je z papíru – tedy se jedná o písemnou smlouvu (ve skutečnosti jde o smlouvu uzavřenou konkludentně, které se dle Lex Farský vůbec nezveřejňují). A takto odborně zdatní řečníci se pouští do kritiky nejlépe připraveného poslaneckého návrhu zákona, s jakým jsem se zatím setkal, návrhu zákona, na jehož tvorbě se podílel i prof. Karel Eliáš, autor nového občanského zákoníku, a Ing. Mgr. Oldřich Kužílek, autor zákona o svobodném přístupu k informacím. (Práce na návrhu zákona poslance Farského a dalších již trvají déle než rok a byly zohledněny připomínky vlády, ministerstva spravedlnosti, ministerstva vnitra, ministerstva pro místní rozvoj, úřadu pro zahraniční styky a informace a dalších míst.)

Nepřekvapí proto ani mnohokrát opakovaný požadavek Svazu, aby se zveřejňovaly smlouvy pouze od určitého finančního limitu ve výši nejméně 50000 Kč. Od tohoto požadavku zástupce Svazu neodradily ani připomínky Mgr. Františka Korbela (náměstek ministra spravedlnosti), který v debatě upozorňoval například na to, že finanční limit bude velmi obtížné nastavit s ohledem na existenci smluv na dobu neurčitou, problematické bude rovněž oceňování a určování ceny (v některých případech se obce neobejdou bez znaleckých posudků) a případné obcházení zákona skrze účelové dělení smluv. Od požadavku na finanční limit neustoupili zástupci Svazu ani poté, co jeho předseda jednoduchým způsobem zdůvodnil nesmyslnost příkladem uzavřené „podlimitní“ smlouvy na opravu vodovodu v obci, jejíž cena v důsledku nečekané havárie vzroste natolik, že se smlouva stane „nadlimitní“, a tedy bude muset být zveřejněna. Že limity na zveřejňování smluv snižují právní jistotu smluvních stran, zvyšují náklady na uzavření smluv a umožňují obcházet zákon? Nevadí, právě proto je chceme!

Naprosto ultimátním argumentem řečníků Svazu pak byla analogie Lex Farský se zákonem o veřejných zakázkách, díky kterému obce údajně nemohou zadat žádnou veřejnou zakázku. Podle stejné logiky tedy zveřejňování smluv povede k naprostému kolapsu obcí, protože ty pak nebudou moci uzavřít se soukromými společnostmi žádnou smlouvu. Informace o tom, že na žádost by smlouvu musely obce či kraje zveřejnit již dnes, se k zástupcům Svazu dosud nedostala, což je čtrnáct let od účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím skutečně úžasné. Doufám, že podobně nejsou zástupci Svazu (většinou starostové či zastupitelé obcí) informováni i o svých dalších zákonem stanovených povinnostech – v opačném případě by se tím však vysvětlila řada věcí, například kauza Opencard či svěření peněz Key Investments.

Rozhodně se však myšlením ustrnulém v minulém století dá vysvětlit mnohokrát opakovaná obava z nefunkčního registru smluv, tedy co se stane v případě, že registr smluv „na internetu prostě nepojede“, stejně jako nefungoval centrální registr vozidel? Bude smlouva neplatná? Zástupcům Svazu uniká, že smlouvy se podle Lex Farský zveřejňují zasláním smlouvy datovou schránkou, která automaticky vygeneruje potvrzení o tom, že smlouva byla zveřejněna v registru, který je součástí Portálu veřejné správy. Nechápou, že zveřejnění smlouvy, resp. její platnost, není odvislá od toho, jestli v daný okamžik Portál veřejné správy z objektivních příčin funguje nebo ne a neví patrně ani to, že Portál veřejné správy nefungoval pouze jednou, když čelil masivnímu DDOS útoku.

Už chápete, proč u nás prostě nemůže dojít k elektronizaci veřejné správy? Protože kdyby nastaly erupce na Slunci, všechny elektronické záznamy by se mohly zničit, což by vedlo ke zpochybnění platnosti smluv. Nevím, jestli je tento argument brán vážně samotnými zástupci Svazu. Pokud ano, pak by oni sami měli patrně přestat používat počítače a veškeré dokumenty psát a ukládat do šanonů, to je jistota! Zároveň je to jistě jednodušší, méně nákladné a byrokraticky méně zatěžující. Pokud ovšem nevypukne požár.

Mimochodem, pokud by zástupci Svazu mysleli vážně svůj argument, týkající se byrokratické zátěže spojené s poskytováním informací, pak by měli přijetí Lex Farský podpořit, protože poskytování smluv jednotlivě, na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím, je zatěžuje podstatně více a nevím, co by dělali v situaci, pokud by se o obsah určitých smluv začaly zajímat třeba jen desítky občanů denně. Spoléhání se na nezájem veřejnosti je tedy značně riskantní, pokud ovšem obce skutečně hodlají dodržovat platné zákony.

 

Česká republika není „divoký východ“

To nejlepší na konec: prakticky totožná povinnost zveřejňovat smlouvy, kterou chtějí zavést poslanci v čele s Janem Farským, funguje na Slovensku již déle než dva roky – a bez jakýchkoli problémů a komplikací, což potvrdila i bývalá slovenská předsedkyně vlády Iveta Radičová na semináři, pořádaném ústavně právním výborem a poslancem Janem Farským (TOP09) dne 11. 4. 2013, který byl celý věnován právě povinnému zveřejňování smluv na Slovensku. Kdyby měli kritikové zavedení totožné povinnosti v České republice doložit své apokalyptické vize o tom, co zveřejňování smluv přinese za hrůzu, praktickými příklady obdobných jevů na Slovensku, nezbylo by jim než mlčet. Jenže Česká republika není Slovensko! Co u našich východních sousedů funguje, u nás samozřejmě nikdy fungovat nemůže.

Shrnuto: podle starosty Náchoda Birkeho a některých poslanců je „nejlepší kontrolou opoziční zastupitel“ (nikoli veřejnost), zveřejňování smluv je pak zbytečnou byrokracií v situaci, kdy se na obcích nekrade, nekorumpuje, hospodaří se šetrně a vše je – slovy klasika – tak křišťálově čisté, že prostě ani křišťál křišťálověji čistší být nemůže. To samozřejmě neznamená, že by snad zástupci Svazu nechtěli Lex Farský přijmou a smlouvy zveřejňovat, vůbec ne! Oni pouze chtějí ze současného zákona udělat v praxi nefunkční torzo, které posléze odmítnou právě proto, že je nefunkční.

Celé je to vlastně jen hra, protože Svaz měst a obcí neměl stejně kritické připomínky ke sněmovnímu tisku č. 904, který rovněž vyžaduje povinné zveřejňování smluv, avšak pouze po územních samosprávných celcích, a to dokonce zpětně. Jakmile bude zamítnut Lex Farský, tytéž výhrady se uplatní ke sněmovnímu tisku č. 904 a výsledkem bude, že se žádné smlouvy zveřejňovat nebudou, podej si, občane, žádost a možná ti nějaké informace poskytneme podle hesla: „ať si každý starosta sám rozhodne, jaké smlouvy zveřejní a jaké ne“ (Antonín Lízner, člen představenstva Svazu měst a obcí, starosta Příšovic, Starostové pro Liberecký kraj). Když se ti to nebude líbit, nemusíš nás zvolit znovu ve volbách. Jak prosté.

 

Závěrečné usnesení konference, o němž se nehlasovalo

Tomu ostatně odpovídá závěrečné usnesení konference. Požaduje se v něm vypracování dalších analýz (analýza ekonomických dopadů, ochrana osobních údajů), finanční limit 50000 Kč, po jehož překročení se teprve smlouva zveřejní, namísto neplatnosti smluv má být ukládána pouze peněžitá sankce (v blíže neuvedené výši), kontrola dodržování zákona má být řešena analogicky jako kontrola hospodaření územních samosprávných celků (ačkoli okruh povinných subjektů dle Lex Farský je podstatně širší, nejde jen o územní samosprávné celky, takže pro ostatní subjekty tento systém kontroly nelze použít), požaduje se zajistit větší ochranu obchodního tajemství a konkurenceschopnosti (tedy větší, než je podle zákona o svobodném přístupu k informacím dnes). Nejlepší je však požadavek, aby bylo veškeré poskytování informací upraveno v jednom právním předpisu. Podotýkám, že tyto požadavky budou ve druhém čtení návrhu zákona poslance Farského prosazovány některými poslanci, včetně Pavla Staňka a Jana Babora.

Prosazení těchto požadavků sleduje dva cíle: pokud by byly prosazeny, z Lex Farský by se stal v praxi nefunkční zákon, ale mohlo by se tvrdit, že smlouvy se přece zveřejňují, tedy protikorupční opatření bylo splněno (všimněte si, vždyť je to vlastně pravda!). Pokud by navíc měly být splněny požadavky na jednotnou právní úpravu a další a další analýzy dopadů zákona, je prakticky jisté, že se zákon do voleb v roce 2014 prostě nestihne přijmout a kdo ví, kdy někoho napadne navrhnout podobnou právní úpravu znovu.

 

Výsledný dojem z konference

Konference Svazu měst a obcí přinesla každému, kdo o to stál, celou řadu dost přesvědčivých informací o názorech a znalostech některých námi volených zastupitelů měst a obcí a také některých poslanců. Ukázalo se také, že když „hrozí“ přijetí skutečně účinných protikorupčních opatření, dokáží velmi dobře spolupracovat zástupci jinak do hrdel a statků znepřátelených stran – nepřekvapí tudíž, že nejtvrdšími kritiky Lex Farský je duo poslanců Babor (ČSSD) a Staněk (ODS) a duo starostů Birke (ČSSD) a Jiránek (ODS). Ostatně už opoziční smlouva z roku 1998 ukázala, že když jde o moc, podělí se o ni i farář s čertem.

T. G. Masaryk kdysi řekl, že demokracie je diskuse. Ale pravá diskuse je možná jen tam, kde si lidé navzájem důvěřují a poctivě hledají pravdu. To znamená ochotu naslouchat argumentům, ochotu odlišné argumenty přijímat a ochotu zjistit si základní informace o tématu. Obávám se ovšem, že s takto kvalitními zastupiteli a zákonodárci, jací se aktivně zúčastnili konference k Lex Farský a na které lze plně vztáhnout slova z inauguračního projevu prezidenta Miloše Zemana, původně určená novinářům, nás čeká leda demokratura.

Související