Jak vládnout? Deset zásad

Nabízím k diskuzi těchto deset zásad tvorby kvalitních veřejných politik a zároveň si připomínám jeden z mých nejoblíbenějších textů: (i) jednak v bodech výše, (ii) druhak s krátkým popisem o níže a (iii) třeťak jako součást textu pro Česko hledá budoucnost zde (Ekonomika a hospodářská politika: východiska (a) diskuze příštích 15 let), včetně odpovědí na otázky jako odkud, kam a kudy - jak, kdo, kde a za co. Níže tedy detailněji k otázce jak:

(Zdroj obrázku zde a k relevanci obrázku více v desáté zásadě.)

Vláda by měla naplňovat svou roli a cíle i pomocí hospodářské politiky a obecně veřejných politik. Jejich realizace by se mohla řídit mimo jiné i následujícími deseti zásadami kvality.

1. Politické otázky umět oddělit od odborných. Kde je to možné, strukturovat diskuzi i rozhodování tak, aby bylo zřejmé, kde se politici liší v důrazu na různé hodnoty a kdy se neshodnou na výběru odborného řešení problému. Ve skutečné diskuzi se samozřejmě tyto důvody prolínají, i v ní je ale důležité mezi nimi rozlišovat a je i rolí odborníků na toto rozlišení politiky upozorňovat. Pokud existuje široká politická shoda na změnách hospodářských politik, byla by škoda tuto příležitost promeškat kvůli odborným rozdílům, kde se kompromisy většinou vytváří snáz než v politice. S tím souvisí také jasné rozdělení politických a odborných rolí v hospodářské politice, podobně jako ve zbytku veřejné správy. Depolitizace existujících a vznik nových nezávislých institucí je žádoucí, pokud na tom bude politická shoda. Nezávislá Česká národní banka je příkladem odborné role, naopak například velikost přerozdělování bohatství a příjmů bude naopak nejspíše vždy politickou záležitostí. Obecně je žádoucí ještě více využít prostoru, kde existuje shoda (anebo by alespoň existovat měla) a je i větší šance realizovat dlouhodobé ekonomické cíle i na delší dobu. Podle tohoto kritéria se dají otázky hospodářské politiky rozdělit zjednodušeně do následujících skupin: (i) odpovědi stejné a nic (moc) to nestojí, ale realita jiná (podnikatelské prostředí), (ii) odpovědi stejné a něco to stojí a realita jiná (kvalitní systém vzdělávání, věda, kvalitní státní správa, nízká korupce), (iii) strukturovat debatu, i když neexistuje shoda (daňové otázky).
2. Komplexní přístup. Způsob jakým vláda ovlivňuje ekonomické aktivity lidí a firem by měl být řešen komplexně, například velmi často na vládní úrovni ne resortně podle jednotlivých ministerstev, ale ve spolupráci napříč resorty. Často se tak již děje. Zároveň ale řada ministerstev realizuje hospodářskou politiku bez skutečné koordinace, máme mnoho sólistů a jen formálních spoluprací (zhoubný resortismus). Navíc některé části ministerstev hájí spíše úzké soukromé zájmy než veřejný zájem. (Dobré příklady zhoubného resortismu jsou v podpoře rodin s dětmi nebo penzijních systémů – viz studie think tanku IDEA při CERGE-EI.) Na vládní úrovni by mohla pomoci například transformace ministerstev a jejich agend, provázanost různých regionálních úrovní vládnutí nebo silnější koordinační role premiéra v hospodářské politice.
3. Řešit problémy u jejich zdroje a nejen léčit symptomy. Dobrý příkladem této zásady by bylo zaměřit se na odstranění příčin vzniku a existence sociálně vyloučených osob například skrz vzdělávací a další politiky což by v budoucnu mělo vést ke snížení souvisejících problematických jevů jako nezaměstnanost nebo trestná činnost. Dále například odstraňovat zbytečnou administrativní zátěž podnikům a ne vypisovat často ne příliš smysluplné dotační programy. I při zachování komplexního přístupu k hospodářské politice může být vhodné mít na řešení každého problému jeden konkrétní nástroj hospodářské politiky, spíše než se snažit mnoha nástroji dosáhnout jednoho cíle. Diskutovaná daň z finančních transakcí, také nazývána Tobinova, by mohla být příkladem toho, že když chceme splnit dva a více cílů (zde nejméně rozvojová pomoc a finanční regulace), často se nám nedaří splnit ani jeden. Dalšími příklady můžou být projekt Sazka jako loterie pro financování sportu nebo změny DPH jako nástroj přerozdělování a efektivního výběru daní.
4. Hodnocení, analýzy a výsledky empirického výzkumu. Veřejné politiky je třeba hodnotit a jejich široce definované výnosy a náklady porovnávat. Veřejné politiky by měly být navrhovány a realizovány na základě výsledků empirického výzkumu (anglicky evidence-based policy making) a ne (jen) ideologické svázanosti. Hodnocení dopadů hospodářských politik, využití randomizovaných kontrolovaných experimentů, ekonomické dopady, hodnocení dopadů regulace a dopady na korupční rizika (RIA, CIA) jsou cestou vpřed ke kvalitnějším veřejným politikám. Zatím není téměř využíváno a při zavádění nových reforem často chybí i jen poučení na základě výsledků výzkumu reforem z minulých let. Nejedná se jen o kvantitativní sledování výsledků, ale také kvalitativní (například ve školství nejde jen o počet absolventů, ale také (a v českém vysokém školství nyní především) jejich kvalitu). Využívat svůj interní, ale i externí (například apolitické think tanky, univerzity apod.) výzkum.
5. Identifikace důležitých otázek a problémů. Občané i vláda by si měli uvědomit, která témata jsou pro ně důležitá. Zdroje, i v podobě pozornosti politiků, odborníků a občanů, jsou omezené, a je tedy nutné určovat priority. Pozornost hospodářské politiky by se měla směřovat na důležitá témata, ne na relativní maličkosti (například čerpání z Evropských fondů v řádu desítek či stovek miliard korun versus podpora kosmických technologií v důsledku umístění 50 úředníků evropského projektu Galileo v Praze; daňové zvýhodnění stravenek versus reforma daňového systému včetně podmínek pro OSVČ). To neznamená, že ta méně důležitá by měla být opomenuta, je však důležité, aby jim bylo věnováno odpovídající množství pozornosti, času a úsilí. V dnešní době má někdy bohužel vztah mezi důležitostí a množstvím času nepřímou úměru.
6. Důležitost dlouhého období. Hospodářská politika by se měla zabývat faktory důležitými v dlouhém období, nejen krátkodobými a často alespoň na první pohled urgentními otázkami (dlouhým obdobím myslíme horizont například 15 let, každopádně delší než jedno volební období). Například důraz na podnikatelské prostředí a sociální soužití. Prolomení limitů těžby uhlí by mohlo pomoci řešit energetickou situaci v krátkém období, ale je důležité zvážit to i ve světle řešení dlouhodobých energetických potřeb, které bychom měli řešit především. Podnikání podporovat skrz zlepšení prostředí spíše než dotace. Žádoucí řešit strukturální problémy a adaptovat se na další ztrátu cenové konkurenceschopnosti exportu (nejspíše investicemi do vzdělávání). Častý rozpor mezi dlouhodobými zájmy země a osobní krátkodobou motivací vyhrát volby se dá řešit částečně vytvořením nezávislých institucí a mechanismů, které budou plnit jasně stanovené cíle (viz ČNB, stabilita cen a cílování inflace). Je žádoucí motivovat politika pro dlouhodobé cíle, což lze různými způsoby (a k tomu můžou různí lidé a různé instituce přispět různými způsoby, možné zvážit například i možnost udělovat čestné akademické tituly po deseti letech po odstoupení z vysoké funkce a zároveň zachování si čistého štítu během i po této funkci).
7. Efektivní systém s flexibilním nastavením. Existují hospodářské politiky, na nichž se nikdy neshodneme a cíle se budou měnit dle současného politického zastoupení (například míra přerozdělování). Jak jen to je možné, nastavme základní mechanismy fungování hospodářské politiky, aby byly co nejvíce efektivní a nechme naše politické zástupce jen měnit jeho parametry. V případě nastavení daňového systému se inspirujme například nedávnou britskou studií Mirrlees Review, komplexně analyzující možnosti ideálního daňového systému, a rozhodnutí o tom, jak moc regresivní nebo vlídný k životnímu prostředí, nechme na politicích. Ideálně bychom tato minimální apolitické nastavení hospodářské politiky měli všichni sdílet a chtít měnit jen parametry. Ale zároveň zde máme praktický problém – téměř každá nová vláda si připadá, že ona teď přebuduje celý systém a pak ostatní už budou jen měnit parametry. Spolu s faktem, že jsme relativně malá a expertíze uzavřená země, máme omezené množství ekonomické expertízy a ekonomů a tudíž i potenciál kvality nastavení systému každých pár let není nejvyšší.
8. Světovost. V otevřenosti novým a osvědčeným myšlenkám i ze zahraničí, tak i plnění naší role, zodpovědného státu v evropské i globální ekonomice, která přispívá k hospodářské a finanční stabilitě v Česku i ve světě i v návaznosti na aktuální vývoj. Využít našeho hlasu v Evropě i ve světě a vtisknout ji a jemu českou stopu. Aktivní přístup na mezinárodní scéně, protože řadu prioritních oblastí může česká vláda ovlivnit efektivně pouze v rámci mezinárodní spolupráce – změna klimatu, světové konflikty, regulace světových finančních trhů, ale například i globální nebo evropské finanční a ekonomické krize (a prostřednictvím toho domácí nezaměstnanost).
9. Rozšířit možnosti a vědomě je využívat. Snížit omezení hospodářské politiky a plně využívat prostor daný těmito omezeními. Identifikovat omezení hospodářské politiky, jejichž snížení je výhodné. Například snížit závislost na financování veřejného dluhu na finančních trzích, aby hospodářská politika mohla být soustředěna na občany a ne primárně na trhy.
10. Vláda jde svým chováním příkladem, ať chce nebo nechce. Vláda nejen že určuje ekonomické prostředí a má další abnormální pravomoci, ale celý veřejný sektor dohromady je sám o sobě velký hráč, zaměstnavatel a investor (například odhadem 17% HDP ve veřejných zakázkách). Pro vládu to znamená i určitý imperativ ohledně jejího chování. Nejen, že je ředitelem a dozorcem cirkusu, vystupuje v něm sama jako slon, jde ostatním příkladem, určuje normy a má velký reálný vliv. O to víc by se tedy měl chovat dle úsloví, chovej se tak, jak chceš, aby se k Tobě chovali ostatní. Mimo jiné by měl striktně dodržovat pravidla, která určuje, včetně ducha zákona. Špatnými příklady jsou například některé školy, kde by neměli najímat učitele na deset měsíců a po letních prázdninách znovu, nebo ministerstvo financí by nemělo umožňovat obcházet zdanění úroků jako v případě spořících státních dluhopisů.

(Příspěvek výše vyšel také na mém osobním blogu a vznikl jako součást textu pro Česko hledá budoucnost zde (Ekonomika a hospodářská politika: východiska (a) diskuze příštích 15 let), kde pro víkendové přemítání najdete moje odpovědi na podobně obecné a zásadní otázky jako odkud, kam a kudy (jak, kdo, kde a za co).