Východní partnerství v praxi - co dál?

Druhý prosincový víkend s sebou nepřinesl jen pořádnou sněhovou nadílku, ale také nadílku v podobě skutečně vybroušeného výběru toho nejlepšího, o čem psaly think-tanky zabývající se evropskou tematikou minulý týden. Zatímco francouzský Notre Europe – Jacques Delors Institute porovnává strategii Ruska a Evropské unie (EU) v oblasti zemí bývalého Sovětského svazu, italský Istituto Affari Internazionalli se zabývá praktickými aspekty Východního partnerství a jeho začleněním do Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ). Centrum pro studium evropských politik (CEPS) tentokrát řeší složitou otázku demokratické legitimity a také roli národních parlamentů coby strážců zásady subsidiarity. Hned první studie v pořadí potom připomíná problém uprchlictví a také radí, jak spravedlivě rozdělit břemeno přílivu běženců mezi všechny členské země EU. Think-tank Bruegel se pozastavuje u zkrachovalých evropských bank a konečně Chatham House bilancuje nad cenou za přežití společné měny – byla přece jen příliš vysoká? Krásnou druhou adventní neděli vám přeje Analytický tým.

Evropská politika uprchlictví: Jak spravedlivěji rozdělit zodpovědnost mezi členské státy?

European Refugee Policy: Pathways to Fairer Burden-Sharing

Steffen Angenendt, Marcus Engler a Jan Schneider; Stiftung Wissenschaft und Politik

Kam s ním? Nerudovská otázka vrtá hlavou činitelům ve všech evropských institucích. Na rozdíl od českého básníka a fejetonisty si nelámou hlavu nad starým slamníkem, nýbrž nad tím, kam umístit cizince, kteří v EU žádají o azyl. Státy, které dlouhodobě přijímají nejvíce azylantů, volají u svých evropských sousedů po větší solidaritě a spravedlivějšímu „přerozdělení uprchlíků“ mezi všechny evropské státy. Od roku 1990 však platí tzv. Dublinská úmluva, podle které žadatel o azyl musí podat svou žádost v prvním státě EU, do kterého vstoupí, a v žádném jiném. Tento stát jej nesmí poslat jinam a musí se jeho žádostí zabývat.

Od roku 1990 byly učiněny pokroky v pravidlech a standardech zacházení s uprchlíky a rozšiřování jejich práv. Dochází také k harmonizaci azylových politik mezi členy EU. I přes tato zlepšení to nejbolavější místo zůstává neléčeno; princip odpovědnosti za přijímání uprchlíků zůstal nedotčen.

Autoři článku přicházejí s návrhem distribuce imigrantů na základě kvót, které určili podle velikosti státu, počtu jeho obyvatel, nezaměstnanosti a ekonomické situace. Kupříkladu pro Českou republiku spočetli, že ve čtyřletém období 2008 – 2012 měla přijmout asi 25 000 azylantů, ale přijala pouze 4500, tedy o 82 % nenaplnila kvótu. Naopak Švédové svou kvótu převyšují o 267 %. Za totéž období měli přijmout 42 000 imigrantů, ale ve skutečnosti jich přijali 154 000. Své kvóty výrazně překročily dále pouze Belgie, Rakousko a Řecko, všechny ostatní státy své kvóty nenaplnily.

Jako alternativní řešení autoři navrhují zřízení fondu solidarity, do kterého by všechny státy přispívaly podle své kvóty, a ty státy, které chronicky přijímají méně azylantů, než by měly, se stanou čistými plátci, zatímco státy velmi zatížené dostanou finanční kompenzaci. Za těchto podmínek by mohla nadále platit dublinská pravidla. Předpokladem všech těchto návrhů je ovšem solidarita s přetíženými státy a v současnosti se zdá, že právě k ní chybí politická vůle. Imigranti se často jeví jako další zátěž pro potápějící se evropské ekonomiky a politici nechtějí ani slyšet o solidaritě, která by je stála vlastní popularitu.

Testováno v praxi: Východní partnerství a EU

Put to the test: the Eastern Partnership and the EU

Florent Parmentier; Notre Europe – Jacques Delors Institute

Uplynuly čtyři roky od chvíle, kdy Polsko a Švédsko iniciovaly projekt Východního partnerství (VP) v reakci na francouzskou Unii pro Středomoří, která byla založena o rok dříve. Tyto členské státy, které mají výrazné zájmy v zemích na hranicích Evropské unie (EU), si vytváří s pomocí evropských institucí strategické nástroje už od poloviny devadesátých let, kdy Francie založila evropsko-středomořské partnerství v odpovědi na politiku rozšíření EU prováděnou z Berlína, tvrdí autor Florent Parmentier. Ve své studii definuje cíle VP, hlouběji zkoumá pestrost politik a ekonomik šesti států, které jsou jeho součástí, a nabízí čtenáři prognózu Východního partnerství v roce 2020.

Cílem VP je exportovat evropský legislativní a politický model do regionu, který je vnímán jako nestabilní nebo případně jako zdroj nestability někde jinde. K naplnění tohoto cíle vedou tři cesty – posílení politických vazeb skrze asociační dohody (AA), posílení ekonomických vazeb prostřednictvím dohod o volném obchodu (DCFTA) a zvýšení mobility. Spolupráce probíhá na několika úrovních od summitů přes schůzky ministrů zahraničí a pracovní skupiny po Evropský parlament a občanskou společnost. Problém spočívá v tom, že zájmové skupiny v EU nemají kompatibilní dlouhodobé cíle ani jasnější představu o výsledku VP. Tato situace kontrastuje s ruským jasně definovaným cílem přitáhnout všechny státy bývalého Sovětského svazu do Euroasijské unie s použitím veškerých dostupných metod. Evropská strategie je sice ambiciózní, ale nekonkrétní a nečitelná. Modernizace a pokusy o reformy v rámci VP za poslední čtyři roky skončily podle autora do velké míry zklamáním.

EU musí reflektovat různorodost států VP, přestože například Bělorusko a Ázerbájdžán jsou společně na chvostu žebříčku potenciálních partnerů, každá z těchto zemí vyžaduje jiný přístup. EU by měla vytvářet tlak na implementaci dohod vládami států VP skrze občanskou společnost v těchto zemích. V závěru autor předkládá čtyři scénáře budoucího vývoje VP. Nejoptimističtější scénář předpokládá transformaci regionu a prosazení evropského modelu skrze podporu obyvatelstva. Následující scénář autor nazval „modernizací shora“. Podle něho se prosadí ekonomická modernizace, ale politický pluralismus nikoliv. Další možností je změna iniciovaná obyvatelstvem zemí VP, která ale přinese elity pocházející ze starého režimu. Poslední, neo-autoritářský model predikuje odmítnutí evropského „vměšování“ a rozdělení ekonomických příležitostí mezi mocenské okruhy, což donutí vlády kontrolovat svoje populace autoritářskými metodami.

Audit Evropské služby pro vnější činnost ve Východním partnerství: Do jaké míry byla naplněna nová opatření Lisabonské smlouvy?  

EEAS Audit in the Eastern Neighbourhood: To What Extent Have the New Treaty Provisions Delivered?

Anita Sęk; Istituto Affari Internazionali

Ustanovení Lisabonské smlouvy měla zavést „speciální vztah se sousedními státy“ a prostřednictvím Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) posílit vztahy s našimi východními partnery. Do jaké míry byly tyto původní cíle naplněny, analyzuje Anita Sęk ve své studii.

Autorka konstatuje, že i přes nesporné vylepšení celkové koherence evropské diplomacie stále existuje množství problémů, které podkopávají efektivitu vnější činnosti Evropské unie (EU). První komplikací, se kterou se ESVČ potýká, je nedostatek zdrojů – finančních, technických i lidských. To se projevuje zvláště bolestně v případě početnosti personálu jak na ústředí v Bruselu, tak v evropských delegacích v zahraničí. V porovnání například s personálem generálního ředitelství Evropské komise pro rozvoj a spolupráci, která v zemích Východního partnerství rovněž působí, je tým lidí pracujících pro ESVČ ve stejné oblasti významně menší. V tomto směru je tedy nutná změna institucionální struktury.

Dalším problémem je nedostatečná reprezentace nových členských států v diplomatickém servisu Unie. V tomto kontextu je ale nutné říci, že vývoj situace za poslední dva roky zaznamenal výraznou změnu k lepšímu. Dnes už téměř polovina všech vedoucích evropských delegací v zemích Východního partnerství pochází z nových členských států, které mají k východním partnerům Unie přece jen historicky blíže. V takovém nadnárodním složení pracovních týmů však často chybí pocit soudržnosti a nadšení pro věc, které jsou rovněž nezanedbatelným nedostatkem ESVČ.

V neposlední řadě je třeba zmínit i stále probíraný, ale o to závažnější problém boje o kompetence a taktéž problém kolize zájmů nejen mezi členskými státy Unie, ale i mezi jednotlivými evropskými institucemi, které mají vnější působnost. Všechny tyto faktory pak především způsobují, že proklamované cíle zůstávají z velké části nenaplněny a že EU nemá takovou normativní sílu, jakou by si přála.

Záchrana eura: Pyrrhovo vítězství?

Saving the Euro: A Pyrrhic Victory?

Nicholas Crafts; Chatham House

Euro, zdá se, definitivně přežilo svou existenciální krizi, aniž by ho opustila jediná země, jak se ještě nedávno reálně spekulovalo. Pozornost se nyní obrací na hospodářské oživení a někdejší naléhavost zásadní reformy měnové unie opadla. Přežití eura však znamenalo dlouhou recesi a zanechalo dědictví vysokého veřejného dluhu, přičemž základní nedostatky fungování společné měny nebyly odstraněny. Cena za přežití eura tak byla příliš vysoká.

Ve 30. letech bylo opuštění zlatého standardu, který svazoval hodnotu měn podobně jako dnes EMU, nedílnou součástí procesu zotavení z Velké hospodářské krize. Dnešní politici se však oprávněně obávají, že napodobit tento postup v případě eurozóny by bylo příliš riskantní. Podobně nebezpečné by bylo nechat některý ze států zbankrotovat. Oproti meziválečnému období se totiž současná krize odehrává ve zcela odlišném kontextu. Novým fenoménem je např. zkázonosná smyčka mezi státním dluhem a bankami; rozvahy bank narostly do několikanásobků HDP jednotlivých států; obávaný je také přenos dopadů na další země skrze integrovaný kapitálový trh. Stručně řečeno, riziko spuštění fatální hospodářské krize s nepředvídatelnými dopady je na rozdíl od minulých generací až příliš vysoké.

Nástroje, které tvůrcům politik zůstaly v rukou, nejsou příliš atraktivní. Pokusy řešit problémy vysoce zadlužených zemí eurozóny pouze fiskální konsolidací se zdají být nejen nedostatečné, ale i politicky neúnosné. Bude proto potřeba určitého oddlužení v kombinaci s finanční represí, možná i změnou mandátu Evropské centrální banky. Euro bylo pravděpodobně zachráněno, avšak za velmi vysokou cenu v podobě omezených vyhlídek na budoucí růst. To může mít za důsledek až jednu ztracenou dekádu v zemích na periferii eurozóny, podobnou té, jakou si v 80. letech prošla Latinská Amerika.

Kdo rozhoduje? Řešení pro zkrachovalé banky v evropském rámci

Who decides? Resolving failed banks in a European Framework

Christopher Gandrud a Mark Hallerberg; Bruegel

Finanční krize urychlila další vývoj bankovní unie. Jak ale konsistentně a efektivně řešit problémy bank? Záleží na tom, na jaké vládní úrovni se o nich rozhoduje a zdali relevantní autority jsou národní, či nadnárodní. Komise navrhla směrnici o krizovém řízení bank (BRRD), jednotný mechanismus pro řešení problémů bank (SRM) a jednotný fond pro řešení problémů bank (SBRF). Kdyby BRRD stála sama o sobě, dá se říci, že stojí především na autoritách národních. Když se ale k této směrnici přidá i SRM, který ve velké míře představuje účast evropských institucí na rozhodování, tak lze mluvit o nadnárodní možnosti.

Existují tři klíčové rozdíly mezi těmito dvěma možnostmi. Kdo předloží rozhodující plán, jak je tento plán monitorován a jakým způsobem je vše financováno. U evropského přístupu plán předkládá Komise a rezoluční rada a jeho implementace je přenechána národní rozhodující autoritě (NRA) a finance přicházejí ze SBRF. U druhého přístupu předložení i implementace plánu náleží NRA a financuje se z národního fondu pro řešení problémů bank. Otázkou je, nakolik budou NRA nezávislé na politické garnituře. U rezoluční rady také není známo, do jaké míry bude ovlivněna lobbistickými skupinami a zdali zvolí akci, která bude v naprostém rozporu s politikou členského státu.

Může se zdát, že spíše nadnárodní přístup povede ke konsistentním a uvěřitelným závazkům vyřešení krachu bank při minimálních veřejných výdajích. Nicméně oba návrhy závisí na národních rozhodujících autoritách. Jak se členské státy zavážou k efektivnímu řešení, bude záležet na tom, koho si jako NRA zvolí. Čím nezávislejší budou, tím spíše budou jednat ve prospěch veřejnosti a jejich rozhodnutí budou transparentnější a přívětivější pro daňové poplatníky.

Demokratická legitimita EU a národní parlamenty

EU Democratic Legitimacy and National Parliaments

Sonia Piedrafita; Centre for European Policy Studies

Přenos pravomocí na evropskou úroveň má čím dál tím větší podobu intenzivního  intergovernmentalismu a centralizace v podobě vytváření nadnárodních institucí (např. Evropská komise nebo Evropská centrální banka). To ovšem vyvolává obavu ohledně role národních parlamentů v EU. Všeobecně panuje neshoda, zdali je současné posilování pravomocí a tím i pozice Evropského Parlamentu tou správnou cestou, anebo zda by bylo žádoucí větší zapojení národních parlamentů. Jisté je, že zvyšující se pravomoci Evropského parlamentu neřeší otázku demokratické legitimity, jejíž koncept je celkově velmi diskutabilní, pokud hovoříme o nestátních subjektech, jako je EU.

Díky Lisabonské smlouvě, která vstoupila v platnost v prosinci roku 2009, byly národní parlamenty poprvé zmíněny přímo v hlavním textu zakládajících smluv. Protokol (č. 1 Lisabonské smlouvy) o národních parlamentech rozšiřuje počet dokumentů, které jsou předávány národním parlamentům k diskuzi, což zahrnuje všechny návrhy legislativních aktů, konzultační dokumenty, roční legislativní program a veškeré další nástroje legislativního plánovaní Komise, programy Rady atd. Nový protokol (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality stanovuje podmínky pro uplatňování těchto zásad a zároveň systém sledování jejich možných porušení. Tímto způsobem Lisabonská smlouva zahrnuje jak opatření na zlepšení parlamentní kontroly národních vlád v záležitostech EU, tak i jiné mechanismy k podpoře aktivní účasti národních parlamentů.

Aby se zajistilo, že EU bude vystupovat v souladu s principem subsidiarity, protokol 2 stanovuje tzv. EWM (Early Warning Mechanism – Mechanismus včasného varování) – do osmi týdnů od podání návrhu Komisí může každá z komor národních parlamentů členských zemí EU předložit odůvodněné stanovisko, uvádějící, proč usuzuje, že návrh legislativního aktu není v souladu se zásadou subsidiarity. Komise musí odpovědět na odůvodněná stanoviska a vzít názory národních parlamentů v úvahu. Bohužel se často stává, že odpovědi na stanoviska vlád přijdou pozdě, anebo nikdy. V jiných případech si členové komor stěžují, že odpovědi jsou velmi obecné a jejich námitky nejsou uspokojivě vyřešeny.

Evropská komise by se měla více snažit poskytnout lepší zpětnou vazbu na námitky členů parlamentu a zapojit se do skutečného politického dialogu s národními parlamenty. Spolupráce na ročním pracovním programu a zlepšení meziparlamentární spolupráce mohou vést k lepší parlamentní kontrole vlády na národní úrovni. Takové akce by zároveň mohly přiblížit evropskou politiku domácím parlamentům a občanům členských států. V neposlední řadě aktivnější zapojení národních parlamentů bude mít pozitivní vliv na tvorbu politiky EU a zavádění právních předpisů EU v členských státech.

Analytický tým think-tanku Evropské hodnoty se dlouhodobě věnuje analýzám (nejen) české pozice v Evropské unii.

Pokud chcete naše exkluzivní rozhovory, názorové články a pozvánky na naše akce dostávat mailem, objednejte si zdarma naše pravidelné Názory v souvislostech.