Transatlantická dohoda: chystá se privatizace evropské legislativy?

Nejen českými on-line medii proběhlo ke konci roku 2013 několik znepokojivých zpráv o chystané dohodě mezi Spojenými státy a Evropskou unií o volném obchodu, která by podle kritiků mohla dát "globálním podnikům neomezená práva nad vládami"(1) Ekonomka Ilona Švihlíková v této souvislosti hovoří o "tajné dohodě, která nás zotročí"(2).

Jedním z nejkritizovanějších aspektů je přitom chystaná klauzule nové dohody, která by zahrnovala mezinárodní arbitrážní mechanismus. V rámci něj by zahraniční obchodní společnosti měly možnost žalovat vlády, pokud by se domnívaly, že daná vláda nesplňuje podmínky, garantované dohodu, a daná korporace z tohoto důvodu přichází o zisk či je jinak poškozena. Kritikové, jako je britský autor a publicista George Monbiot, uvádějí jako varování případy, kdy korporace žalovaly vlády o vysoké sumy, pokud se tyto vlády odhodlaly např. regulovat obchod s cigaretami (Austrálie), odmítly povolit otevření kontroverzního zlatého dolu, odmítaného místními komunitami (El Salvador), či zmrazit prudce narůstající ceny energie a vody pro domácnosti, účtované privátními firmami (Argentina). Bližší je nám asi případ Slovenska, které v roce 1992 uzavřelo bilaterální dohodu o volném obchodu s Holandskem. V roce 2012 pak Slovensko na základě uvedené dohody prohrálo arbitrážní řízení s holandskou firmou Achmea, vlastníkem slovenské zdravotní pojišťovny Union, která slovenský stát žalovala poté, co se v roce 2006 pokusil omezit zisky a jejich repatriaci zahraničními vlastníky slovenských pojišťoven. Ke konci roku 2013 na podnět Achmey dokonce lucemburský soud nařídil exekuci prostředků slovenského státu, uložených u lucemburských bank ve výši 29,5 milionu eur, z nichž většina by měla sloužit k vyplacení částky, požadované Achmeou (3).

Útok na demokracii, nebo šance pro ekonomiku?

Uvedené případy se ovšem týkají jiných smluv o volném obchodu, kterých dnes existují tisíce, nikoliv inkriminované Transatlantické dohody (EU-US Transatlantic Trade and Investment Partnership - TTIP), která je dosud v jednání. Jednání nicméně probíhají překvapivě rychle - od prvního kola v červenci 2013 už proběhla dvě další a podle britského konzervativního poslance Kena Clarka by hlavní část jednání mohla být uzavřena do konce letošního roku. Ačkoliv dohoda tak docela utajená není (4), jsou informace prezentované evropské veřejnosti značně nekompletní, na což v prosinci upozornila nevládní organizace Corporate Europe Observatory, když zveřejnila dosud neveřejné části dříve publikovaného textu Evropské komise. Tyto pasáže navrhují mechanismus rozhodování o evropské legislativě (kam spadají mj. standardy potravinové bezpečnosti, environmentální standardy, regulace bank či práva spotřebitelů), který by v rámci připravované dohody TTIP poskytl bezprecedentní práva korporacím při jejich formulování a připomínkování. Corporate Europe Observatory (CEO) považuje tuto vizi za nebezpečný pokus o proměnu evropské legislativy v "technokratickou instituci s nulovou demokratickou legitimitou". Za svou kritiku si CEO vysloužilo překvapivě ostrý výpad mluvčího Evropské komise Johna Clancyho, který o ní prohlásil, že je "proti obchodu" a "proti byznysu" (5). Podobně George Monbiot byl za svůj článek v deníku The Guardian příkře kritizován zmíněným poslancem Kenem Clarkem, který vyzval čtenáře, aby Monbiotovu tezi, že dohoda TTIP je "útokem na demokracii" prostě "ignorovali", protože ničím takovým není, ale zato je skvělou šancí pro britskou ekonomiku. Obavy z práv korporací u arbitrážních soudů jsou podle něj neopodstatněné: jedná se o standardní formu "ochrany investorů", která je přítomná ve většině obchodních dohod, a navíc jde podle něj jen o "malou část" celé dohody: proč ji tedy nafukovat? (6)

Korporace žalují státy

Podívejme se tedy na Transatlantickou dohodu v několika rovinách. Zaprvé stručně shrňme výhrady proti arbitrážním panelům typu korporace–stát: k čemu jsou dobré, co je jim vytýkáno, jaká je jejich role v rámci Transatlantické dohody? Za druhé se podívejme, co je deklarovaným cílem dohody a kde jsou kontroverzní body. Byla by bezproblémová, kdyby se z ní, jako bolavý zub, vytrhly inkriminované arbitrážní klauzule? A do třetice se zaměřme na argumenty zastánců dohody: proč ji prosazují, jaké v ní vidí výhody, a na čem svou vizi zakládají?

Nejprve tedy k mezinárodním arbitrážím typu korporace–stát (7). Podle briefingového textu, zpracovaného v prosinci pro britský parlament (8), je právo na takovéto mezinárodní soudní procesy, kdy obchodní společnosti mohou žalovat vlády, skutečně zakotveno v řadě mezinárodních smluv o volném obchodu (9). Tyto procesy by měly podle zastánců lépe zaručit vymahatelnost dohod speciálně v případech, kdy místní justice je slabá či zkorumpovaná. Mohou tak např. zabránit i tzv. obchodním válkám. Zároveň je tento typ arbitráží stále více kritizován. V první řadě je kritizována jejich demokratická legitimita a transparentnost: Konflikt mezi veřejným a soukromým zájmem je zde de facto rozhodnut skupinou tří ad hoc vybraných právníků (10), přičemž téma, průběh a závěry jednání jsou často neveřejné, resp. nemusí být veřejnosti sděleny. Proti závěrům jednání přitom nebývá odvolání. Obchází se tak existující soudní systémy jednotlivých zemí a jejich demokratické pojistky. Dalším problémem bývá čas (většina těchto soudních procesů trvá několik let) a náklady: průměrné náklady na jedno arbitrážní řízení tohoto typu činí 8 milionů dolarů pro každou stranu (členové panelu si mohou účtovat 3 tisíce dolarů na den, konzultanti běžně 1000 dolarů za hodinu). Pokud vláda prohraje, musí navíc často sáhnout hluboko do státního rozpočtu. V případě zmíněném výše bude muset Slovensko nizozemské firmě Achmea pravděpodobně uhradit celkem 25 milionů dolarů (8). Jak upozorňuje nedávná zpráva OSN, počet žalob vůči vládám rychle narůstá. Ví se o padesáti osmi žalobách podaných v roce 2012, což navýšilo celkový počet známých žalob na 514 ke konci téhož roku. Skutečný počet podaných žalob ale není známý, protože řada institucí, v rámci nichž žaloby probíhají, nejsou povinny o nich poskytovat jakékoliv informace. I když se tedy v případě arbitrážních klauzulí jedná jen o "malou" část smlouvy, jak tvrdí Kenneth Clark, třeba jen o jeden malý paragraf, jejich důsledky mohou být dalekosáhlé. Mohou např. bránit vládám implementovat politiky ve veřejném zájmu. Mohou znemožnit odmítnutí ekologicky kontroverzních projektů. Mohou také zabránit novým vládám měnit liberální politiky vlád předchozích - třeba zvrátit privatizaci zdravotnictví - prostě proto, že se bojí žaloby ze strany firem. V rámci jedné ze současných žalob je po Ruské federaci požadováno 141 miliard dolarů. To už opravdu není maličkost. Jak by případné arbitráže fungovaly v rámci chystané Transatlantické dohody, není zatím jasné. Z dosavadních jednání se zdá, že by byly transparentnější a i jinak výrazně přísněji regulované, než většina stávajících arbitrážních fór. Tedy dobrá zpráva.

Podstata chystané Transatlantické dohody: o co tu vlastně jde?

Stránky Evropské komise, zaměřené na cíle dohody, uvádějí, že cílem je harmonizovat legislativu USA a Evropy tak, aby pro americké firmy bylo snadnější vyvážet své produkty a investovat v Evropě a naopak. Nešlo by přitom jen o právní normy, zaměřené na dovoz a vývoz, ale potencionálně o všechna právní ujednání, která mohou nějak, a to i velmi nepřímo, ovlivnit dovoz produktů, technologií, kapitálu a služeb z jedné oblasti do druhé. Všechny tyto normy by mohly být v rámci dohody podrobeny zkoumání, nakolik napomáhají či brzdí volný obchod s EU/USA. Jednalo by se přitom nejspíš nikoliv pouze o právní normy, přijímané Evropskou unií, nýbrž také o právní normy v jednotlivých zemích Evropské unie. To ovšem není v materiálech jasně řečeno. Každopádně i kdyby se jednalo pouze o evropskou legislativu, ta se vždy odrazí v právních normách členských zemí.

Texty pro veřejnost na stránkách Evropské komise dále hovoří poněkud vágně o tom, že dohoda by měla nastartovat proces sbližování a učení se navzájem ohledně nejlepších způsobů, jak zvýšit "efektivnost" a "konkurenceschopnost" svých podniků. Jako příklad je uváděn automobilový průmysl, kde americké firmy údajně musí v současnosti absolvovat nákladné testování svých výrobků, a pokud tyto nesplní evropské normy, nejsou připuštěny na evropský trh. Pokud by EU přijala americké (pravděpodobně měkčí) normy, anebo by vznikly nějaké normy kompromisní a společné, bude snadnější pro obě země prorazit na trh té druhé. Stránky Evropské komise hovoří o tom, že dohoda by se soustředila na takového "technické" (tedy implicitně "nekontroverzní") záležitosti, a zdůrazňují, že by smlouva neznamenala paušální deregulaci, např. vpuštění všech amerických produktů, obsahujících geneticky modifikované organismy, na evropské trhy. Propagátoři dohody zdůrazňují, že by se nejednalo o "závod ke dnu", ale naopak o harmonizaci norem, které by mohlo závodu ke dnu zabránit. Ovšem komentátoři z řad kritiků, např. již zmíněné Corporate Europe Observatory, se obávají, že by naopak k tzv. závodu ke dnu, tedy sestupu na nejnižšího společného jmenovatele, dojít mohlo. Obavy mají např. z toho, že by se EU postupně musela vzdát tzv. "principu předběžné opatrnosti", z něhož často vychází její zdravotní a environmentální legislativa a který např. říká, že když nejsou jasné důsledky nějakého nového industriálního procesu či produktu, ale může škodit, je legitimní jej nepovolit. Jak upozorňuje Corporate Europe Orbservatory, právě tento princip je trnem v oku evropským korporátním lobbistům, kteří o dohodu usilují. V USA od 90. let v oblasti zdravotní a environmentální legislativy naopak nabyla vrchu ekonometrická škola, takže pokud se má přijmout nějaký nový zákon v této sféře, musí se nejprve zdlouhavě dokazovat, že jeho "benefity" převýší jeho "náklady". Jak upozorňují američtí autoři Ackermann a Heinzerlingová (11), je přitom velmi těžké vyčíslit "benefity" např. v oblasti lidského zdraví a života či ochrany přírody, prostě proto, že se jedná o hodnoty nevyčíslitelné. V materiálech ke smlouvě se přitom hovoří právě o analýzách nákladů a přínosů jako zajímavém americkém přístupu, na nějž bude třeba se u nás také zaměřit.

Vedle vágnosti a obsáhlosti celého projektu je znepokojivé rychlé tempo rozhovorů, selektivně zveřejňované materiály a mizivá veřejná diskuse na téma chystané dohody, která by ovlivnila životy stovek milionů lidí na dvou kontinentech. Zde selhávají jak se zdá i evropská media. Např. na britském zpravodajském serveru BBC se téma objevilo během roku 2013 pouze pětkrát, nejčastěji v podobě neutrální informace o průběhu jednání.

Transatlantická dohoda a svatá trojice

Důvod, proč se středoproudá média tématem "největší smlouvy o volném obchodu na světě" (jak o ní hovoří BBC) povětšinou kriticky nezabývají, je určitě i v tom, že většina politiků, novinářů, mnoho ekonomů a velká část veřejnosti ještě stále věří na tzv. "svatou trojici neoklasické ekonomie", tedy na ekonomický růst, volný obchod a všeobecnou rovnováhu všech trhů (12). Transatlantická dohoda se v rámci tohoto diskursu pro veřejnost prezentuje jako akce, který povede k ekonomickému růstu, vyššímu příjmu domácností a zaměstnanosti. Konkrétně by měla "průměrná čtyřčlenná evropská domácnost" zvýšit svůj roční disponibilní příjem o 545 eur, což se odvozuje z toho, že "až bude smlouva plně implementovaná", zvýší se hospodářský růst v rámci Evropy "o 120 miliard eur ročně". Dále dojde k "milionům eur úspor" ze strany amerických a evropských firem a "vytvoří se stovky tisíc pracovních míst". To údajně prokázala nezávislá studie.

Nechme stranou otázku, zda ekonomický růst je žádoucí (řada odborníků se např. domnívá, že Evropa a Amerika by měla spíše usilovat o nerostoucí ekonomiku z důvodu omezených zdrojů) a podívejme se, jak "nezávislá studie" k uvedeným číslům vlastně došla.

Nejprve je třeba poznamenat, že tato studie, kterou zpracoval v březnu 2013 londýnský Centre for Economic Policy Research a která je dostupná na zmíněných stránkách evropské komise (13) není tak úplně nezávislá, protože ji zaplatila Evropská komise, která chystané dohodě, jak je patrné z jejích webových stránek, nepokrytě přeje a aktivně ji prosazuje. Jak ale autoři k uvedeným číslům došli? Proč se domnívají, že zásluhou Transatlantické dohody nastane v USA a Evropě (a dokonce i ve zbytku světa) ekonomický růst, nárůst disponibilních příjmů a vyšší zaměstnanost?

Pohled do hlubin ekonometrického modelu

Při bližším ohledání se ukazuje, že uvedené prognózy vycházejí z paušalizujících předpokladů, které nemusí vůbec platit a v řadě případů prokazatelně neplatí. Jednak autoři studie využívají model CGE, který vychází z předpokladu všeobecné rovnováhy ekonomiky a dokonalé konkurence - jak v okamžiku studie, tak v době "plné implementace dohody" (ta je stanovena na rok 2027). Tento model už byl mnohokrát diskreditován: žádná ekonomika ve všeobecné rovnováze ve skutečnosti nebyla, není a nebude (14). Mezi sebou to ekonomové i přiznávají (15).

Dokonalá konkurence mezi mnoha malými hráči, kteří nemohou ovlivnit ceny na trhu, je dalším předpokladem dané studie pro velkou většinu zkoumaných sektorů. Ani tento předpoklad ale není realistický vzhledem k existenci mocných nadnárodních korporací ve většině, ne-li všech výrobních sektorech. Dále: uvedená studie počítá jen s jednou průměrnou ("kompozitní") domácností pro každý region - USA a EU (nerozlišuje tedy mezi evropskými zeměmi a regiony ani příjmovými skupinami apod.), která by měla profitovat ze zisku firem. Firmám se zvýší zisky, protože se jim sníží náklady a naroste objem jejich vývozu. Dejme tomu. Ale promění se zisky firem automaticky v zisky domácností? To předpokládá vyšší mzdy. Ale proč by vlastně firmy platily vyšší mzdy, když si mohou zisky ponechat (16)? A když navíc dohoda o volném obchodu zvýší jejich schopnost vybírat si mezi zeměmi, kam umístí výrobu? Autoři studie dokonce předpokládají, že až USA a Evropa v rámci dohody zharmonizují své právní normy, půjde o tak silný podnět pro třetí země, které budou chtít s novým mocným blokem obchodovat, že tyto třetí země dobrovolně promění své normy tak, aby odpovídaly těm našim. To umožní americkým a evropským firmám ještě snadnější investiční průnik např. na asijské trhy, kde jsou navíc nižší mzdy, a může to urychlit již dnes patrné trendy přesunu výroby dále "na východ či jih".

A co je jádrem pudla?

V uvedeném modelu vychází, že po "plné implementaci smlouvy" budou mít firmy nižší náklady při průniku na trhy výrobků a služeb (evropské firmy na americký trh, americké firmy na evropský trh) i při investicích do výroby a služeb (opět americké do výroby v Evropě, evropské do výroby v Americe). To je vlastně pointa celého příběhu. Jak budou tyto náklady sníženy? Zčásti snížením cel (tarifů) na dovoz některých produktů, ale především snižováním tzv. "netarifních bariér obchodu". Co jsou netarifní bariéry obchodu (17)? Uvedená studie je definuje prostě jako jakékoliv "domácí regulace, které brání obchodu". To mohou být ony normy automobilové bezpečnosti, ale také environmentální regulace (může být netarifní bariérou český zákaz těžby zlata pomocí kyanidu?), předpisy na ochranu spotřebitele, ale třeba i minimální mzda, mateřská dovolená, pravidla správního řízení, účast veřejnosti v územním řízení, prostě cokoliv, co zahraniční firmy vnímají jako bariéru pro své aktivity. Studie sice prohlašuje, že "řadu regulací prostě odstranit nelze, protože slouží legitimním domácím účelům", počítá však s tím, že v období do "plné implementace smlouvy", tedy do roku 2026 (v "optimistické" variantě, která pak povede k oné bohatší kompozitní evropské rodině) bude odstraněno nejen 98 procent cel (tarifů) mezi oběma regiony, ale také 25 procent všech "netarifních bariér obchodu" v oblasti služeb a 25 procent všech "netarifních bariér obchodu" v oblasti produktů. Pak je tu ještě oblast "procurement", což jsou de facto nákupy veřejných institucí resp. veřejné zakázky. Zde studie počítá (str. 36) s "agresívnější liberalizací": netarifní bariéry vůči vstupu zahraničních firem do této sféry by měly klesnout na polovinu, čili se snížit o celých padesát procent.

Otázky na závěr

Je patrné, že zatímco rétorika Evropské komise je vágní a uklidňující, je "nezávislá studie", kterou zadala, až brutálně upřímná v tom, co vlastně bude cílem dohody. Cílem dohody bude snížit bariéry pro vstup amerických firem na evropský trh a evropských firem na americký odstraněním či změnou právních předpisů, ale možná i právnických principů a přístupů, které tyto firmy vnímají jako nežádoucí. I když Evropská komise hovoří o demokratickém procesu dialogu se všemi "stakeholdery", je chystané včlenění arbitrážní klauzule známkou toho, že vedle "cukru" nebude chybět ani "bič". Je jasné, že uvedené změny budou dobré zejména pro velké firmy, které také tvoří jádro lobbistických skupin a "stakeholderů", s nimiž projekt Evropská komise konzultuje.

Už méně jasné je, co by Transatlantická dohoda znamenala pro nás ostatní jako občany, zaměstnance a zaměstnavatele, rodiče a spotřebitele? Co by znamenal další transport a růst pro přírodu, na níž všichni nakonec závisíme? Co by v praxi dohoda znamenala z hlediska zastupitelské demokracie, ale také potravinové a energetické bezpečnosti a místních ekonomických toků? Co by v praxi znamenala "agresívní liberalizace" pravidel pro nákupy ze strany obcí, krajských úřadů, státních institucí? A pro školství a zdravotnictví? Co značí okrajová zmínka ve studii, že 0,2 až 0,5 procent evropské populace si bude muset hledat nové zaměstnání? Jak to souvisí s prognózou nárůstu pracovních míst? Co když místa budou s rostoucí efektivitou a průnikem zahraničních firem na náš trh spíše ubývat? Není také zdaleka jasné, zda by skutečně vzrostly příjmy běžných domácností a hrubý domácí produkt, i když to studie automaticky odvozuje z očekávaného nárůstu objemu mezinárodního obchodu. Studie vychází ze zastaralých předpokladů a z celé řady zjednodušení, které naznačují, že jí nelze příliš věřit. Pokud bychom nasadili selský rozum, možná nás napadne, že když bude v Evropě investovat a prodávat více amerických firem, sníží se prostor pro investice a prodej firem místních. Ty sice mohou usilovat o vstup na trh USA, ale to asi není řešení pro každého - zase jen pro ty větší. Totéž v bledě modrém proběhne v USA. Proces, který by smlouva nastartovala, tak nahrává těm větším a agresívnějším a mohl by urychlit znepokojivý trend současné ekonomiky: koncentraci ekonomické moci ve stále méně rukou.

Otázek kolem chystané Transatlantické dohody je jistě mnohem více. Je důležité začít se ptát, dokud je čas.

1) Např. http://www.blisty.cz/art/70871.html (2) http://www.parlamentnilisty.cz/zpravy/ekonomika/Chysta-se-tajna-dohoda-ktera-nas-zotroci-Docentka-Svihlikova-bez-obalu-o-hospodarske-situaci-Ceska-297995 (3) http://hn.hnonline.sk/slovensko-119/achmea-nam-zablokovala-miliony-stat-sa-brani-553360 (4) Viz webová stránka Evropské komise http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/, kde lze stáhnout i některé klíčové dokumenty. (5) http://corporateeurope.org/blog/ttip-unfounded-attack-ceo (6) http://www.theguardian.com/commentisfree/2013/nov/11/eu-us-trade-deal-transatlantic-trade-and- investment-partnership-democracy (7) Anglicky: "investor-state dispute settlement, ISDS" (8) http://www.parliament.uk/business/publications/research/briefing-papers/SN06777/investorstate-dispute-settlement-isds-and-the-transatlantic-trade-and-investment-partnership-ttip¨ (9) Arbitrážní klauzule tvoří součást devadesáti tří procent všech dnes platných bilaterálních smluv (tj. smlouvy mezi dvěma státy, jako je např. zmíněná smlouva mezi Slovenskem a Holandskem z r. 1992) o volném obchodu, kterých existuje 2500. Za velmi kontroverzní je považována např. možnost firem žalovat vlády za "vyvlastnění" i tehdy, pokud firma nedostane stavební povolení na projekt, do něhož již v nějaké podobě investovala (např. geologický průzkum) , ale který nakonec nebyl povolen vládou z důvodu odporu veřejnosti. (Singh, K., 2007: Why Investment Matters, s.97-101) (10) Každá ze stran sporu má právo vybrat jednoho, na třetím se musí obě strany shodnout. (11) Ackermann, F., Heinzerling, L., 2004: Priceless: On Knowing the Price of Everything and the Value of Nothing. (12) Andreotti, V. a kol., 2013: Súčasná spoločnosť - výzvy a vízie, Sokratov inštitút, str. 38-45 (13) http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/march/tradoc_150737.pdf (14) Model všeobecné rovnováhy, z něhož modely CGE vycházejí, předpokládá, že všechny trhy (tedy i trhy "výrobních faktorů", včetně pracovních sil) jsou v rovnováze: nabídka se rovná poptávce. Je zde tedy mj. předpoklad plné zaměstnanosti, který ovšem v reálném životě neplatí. (15) Viz zejména studii F. Ackermana a K.P. Gallaghera (kap. 10) v Ackerman, F, a Nadal, A.: The Flawed Foundations of General Equilibrium (Routledge, London) z r. 2004. V uvedené kapitole autoři, kteří sami s modely CGE pracovali, podrobují tuto metodu zasvěcené kritice z pozic středoproudé ekonomie. Ukazují mj. že modely CGE, které předcházely severoamerické dohodě o volném obchodu NAFTA, hrubě podcenily skutečný vývoz z Mexika do USA a nezaměstnanost v USA v důsledku vymístění amerického průmyslu do Mexika. (16) Uvedená studie Centre for Economic Policy Research resp. jí použitý model vychází nerealistického předpokladu: domácnosti své příjmy nezískají pouze zvýšením mezd. Modelová domácnost, kterou postulují, prodává firmám nejen svou práci, ale také výrobní prostředky, které firmy potřebují (půdu, přírodní zdroje, kapitál...), navíc má tato hypotetická domácnost např. i příjmy z dovozních a vývozních licencí. (17) Anglicky: "non-tariff barriers, NTB"