Co do budoucna přinese výsledek švýcarského referenda o zavedení imigračních kvót?

Součástí balíčku sedmi dohod uzavřených mezi EU a Švýcarskou konfederací v roce 1999 je i smlouva o volném pohybu osob, jež má na principu reciprociality zaručovat stejné podmínky pro občany obou smluvních stran. Občanům EU garantuje právo vstupu na švýcarské území i možnost usadit se tam a pracovat nebo studovat. To samé současně platí pro švýcarské občany, kteří si přejí pobývat v některé ze členských zemí EU. Švýcaři tuto dohodu, která nabyla účinnosti v roce 2002, schválili v referendu v roce 2000.

Od té doby hlasovali o volném pohybu osob mezi Švýcarskem a Evropskou unií ještě dvakrát, a to v letech 2005 a 2009. V obou případech se tak dělo v návaznosti na rozšíření EU o další členské země. Švýcarský elektorát Protokol I i Protokol II Smlouvy mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy a Švýcarskou konfederací o volném pohybu osob schválil, zároveň ale Švýcarsko zavedlo dočasná omezení vstupu na švýcarský trh práce pro občany nových členských států EU.

Občané států spadajících do tzv. skupiny EU-8, kterou tvoří Česká republika, Estonsko, Maďarsko, Lotyšsko, Litva, Slovinsko, Slovensko a Polsko, byli vystaveni restrikcím v přístupu na švýcarský trh práce hned po svém vstupu do Unie. To znamenalo, že žadatelům z těchto zemí mohlo být pracovní povolení vydáno jen v případě, že švýcarský zaměstnavatel nebyl schopen najít vhodného zaměstnance na místním trhu práce anebo mezi cizinci, kteří již měli povolení v zemi pobývat a pracovat. Toto přechodné období skončilo k 1. květnu 2011, kdy musely být podle Protokolu I Smlouvy o volném pohybu osob zaručeny všem občanům EU stejné podmínky v přístupu na švýcarský trh práce. Nicméně je třeba zmínit, že k podobným omezením volného pohybu pracovníků z nových členských států se uchylovaly i staré členské státy Unie. Některé země, jež se k omezením v přístupu na svůj pracovní trh uchýlily, toto rozhodností zrušily už v roce 2006 nebo 2009, ale například Německo nebo Rakousko uplatňovaly tyto restrikce až do roku 2011 stejně jako Švýcarsko. Až do 30. dubna 2012 tak bylo i občanům skupiny EU-8 udělováno povolení k pobytu či práci ve Švýcarsku automaticky. K 1. květnu 2012 se však švýcarská vláda rozhodla vůči zemím EU-8 aktivovat tzv. „ochrannou doložku“ (safeguard clause) Smlouvy o volném pohybu osob, která opět zavedla stejné restrikce jako před rokem 2011 a uvalila na občany skupiny EU-8 imigrační kvóty. Povolení k práci tak mohlo být každoročně vydáno maximálně pro 2.180 lidí ze zemí EU-8.

“Zastavte masivní imigraci!” Zdroj: http://strifeblog.org

Ochranná doložka Smlouvy o volném pohybu osob totiž stanovuje, že pokud mezi 5 až 12 lety od doby, kdy Smlouva nabyla platnosti, vzroste počet vydaných povolení k pobytu pro zaměstnance nebo podnikatele ze zemí EU o více jak 10 % než byl průměr v předchozích třech letech, může Švýcarsko na další rok jednostranně omezit počet vydávaných povolení k pobytu za účelem zaměstnání nebo podnikání. Jedná se tzv. „povolení B“ (B-permit), které jeho držitele opravňuje k pobytu na území Švýcarska na 5 let.

Po uplynutí této roční lhůty se švýcarská Národní rada rozhodla nejen ponechat ochrannou doložku vůči zemím EU-8 v platnosti i po 1. květnu 2013, ale navíc ji rozšířila i na další členské země EU. Od 1. června 2013 se tak stejné restrikce v přístupu na švýcarský pracovní trh začaly nově vztahovat na všechny staré členské státy Unie (Belgie, Dánsko, Finsko, Francie, Irsko, Itálie, Lucembursko, Německo, Nizozemsko, Portugalsko, Rakousko, Řecko, Španělsko, Švédsko, Velká Británie) plus Kypr a Maltu. Tato skupina zemí se souhrnně označuje jako EU-17. Kvóty na imigraci, tedy udělování povolení k pobytu „B“ měly zůstat v platnosti 1 rok.

Debaty o imigraci v současné době probíhají napříč celou Evropou, přičemž v čele této debaty stojí politické subjekty, které usilují o její omezení. Švýcarsko není těmto tendencím žádnou výjimkou. Z předchozího textu je zřejmé, že se Švýcarsko snaží imigraci z EU dlouhodobě regulovat i navzdory uzavřené Smlouvě o volném pohybu osob. Jedním z důvodů je také značná populace cizinců, kteří tvoří až čtvrtinu z celkového počtu 8 milionů obyvatel Švýcarska. Doba, do kdy je možné uplatňovat tuto ochrannou doložku Smlouvy o volném pohybu osob, navíc vyprší 31. května 2014. Potom už Švýcarsko nebude mít žádné právní nástroje k omezení imigrace z EU, které by mu umožňovala uplatnit Smlouva o volném pohybu osob. Výjimkou jsou Bulharsko a Rumunsko, na něž se budou omezení vztahovat přinejmenším do roku 2016, přičemž toto přechodné období je možné prodloužit až do roku 2019. Volný vstup na švýcarský pracovní trh není umožněn ani Chorvatům , protože švýcarská vláda odmítla na nedávno přistoupivší Chorvatsko aplikovat ustanovení Smlouvy o volném pohybu osob. Na chorvatské občany se tak vztahují stejná pravidla jako na občany třetích zemí, které nejsou součástí EU.

Imigrační kvóty byly těsnou většinou 50,3 % schváleny. Zdroj: http://metapolls.net

V tomto kontextu tedy Švýcaři hlasovali 9. února 2014 o návrhu zavedení imigračních kvót, který iniciovala Švýcarská lidová strana. Není proto až takovým překvapením, že se více jak polovina hlasujících pro návrh vyslovila a imigrační kvóty byly těsnou většinou 50,3 % schváleny.

Jaké budou důsledky švýcarského rozhodnutí omezit imigrací ze zemí EU?

Ve svém důsledku rozhodnutí švýcarských občanů zachová kvóty, které švýcarská strana uplatňovala vůči občanům Unie již dříve a omezí možnosti imigrantů čerpat výhody švýcarského systému sociálního zabezpečení. Švýcarskou vládu dálezavazuje k tomu, aby do tří let opětovně jednala s EU o Smlouvě o volném pohybu osob anebo aby od této Smlouvy úplně odstoupila. Tento krok však bude mít důležité konsekvence, protože princip volného pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu zakládající EU je z pohledu Unie nedělitelný. Zástupci Evropské komise se již nechali slyšet, že „toto [rozhodnutí] jde proti principu volného pohybu osob mezi Evropskou unií a Švýcarskem“ a že „Unie zváží, jaké důsledky tato iniciativa bude mít na vztah Evropské unie a Švýcarska jako celku.“

Co se týče imigrační kvót, švýcarská vláda oznámila, že na jejich zavedení začne pracovat bezodkladně. Kvóty by se měly vztahovat na všechny cizince včetně těch, co každodenně do Švýcarska dojíždějí za prací přes hranice z nějakého sousedního státu, a také žadatelů o azyl. Zaměstnavatelé navíc při náboru nových zaměstnanců musejí dát přednost švýcarským občanům.



Vyjednávací pozice Švýcarska perem karikaturisty.  Zdroj: www.swissinfo.ch

Zavedení imigračních kvót však znamená porušení stávajících dohod, které Evropská unie a Švýcarsko mezi sebou uzavřely. Článek 2 Smlouvy o volném pohybu osob totiž hovoří o tom, že občané států, které jsou smluvními stranami Smlouvy, nesmí být diskriminováni na základě občanství. Stejně tak není jasné, jak by se dalo o Smlouvě znovu vyjednávat, protože imigrační kvóty odporují samé esenci této Smlouvy, totiž volnému pohybu osob.

Pokud ale Švýcarsko uzákoní imigračních kvóty pro občany EU či případně dokonce odstoupí od Smlouvy o volném pohybu osob, má Unie právo aktivovat tzv. „gilotinovou doložku“ (guillotine clause), která stanovuje, že v případě vypovězení jedné dohody z balíčku sedmi bilaterálních smluv uzavřených v roce 1999, přestávají platit i všechny ostatní. Nicméně gilotinová doložka musí být schválená jednomyslně všemi členskými státy Unie a není jisté, jak by se v tomto případě zachovala například Velká Británie, pro kterou je otázka imigrace velmi citlivým tématem.

V případě, že by  gilotinová doložka aktivována byla, znamenalo by to nejen zrušení Smlouvy o volném pohybu osob, ale i ukončení vzájemných smluv o letecké dopravě, o transportu lidí a zboží silniční a železniční dopravou, o obchodu zemědělskými produkty či zrušení dohody o vědecké a technologické spolupráci. Švýcarsko by tak přestalo být součástí jednotného trhu i Schengenského prostoru. To by mělo na obě strany velký ekonomický dopad, protože Švýcarsko je pro Evropskou unii třetím největším obchodním partnerem, hned po Spojených státech a Číně.

Nezbývá proto než doufat, že tento scénář nenastane a obě strany nakonec dospějí ke kompromisu, který zabrání katastrofickým důsledkům. Přestože političtí zástupci EU a jejích členských států výsledek švýcarského referenda odsoudili a hrozili přehodnocením celkových bilaterálních vztahů, je nyní potřeba vyčkat, jaké kroky švýcarská vláda za účelem implementace opatření vyplývajících z výsledku referenda učiní. V reakci na rozhodnutí o zavedení kvót už ale EU pozastavila některé probíhající iniciativy, které usilovaly například o uzavření smlouvy mezi Evropskou unií a Švýcarskem o jednotném trhu s energiemi nebo měly Švýcarsku zajistit účast na výzkumném programu Horizont 2020 či studentském výměnném programu Erasmus⁺.

Michaela Kolářová je juniorní analytičkou think-tanku Evropské hodnoty.