Schengenský prostor – čas na změnu?

Teroristické útoky v Evropě v poslední době nutí politiky zaměřovat se víc na bezpečnostní otázky. Dokáže revize Schengenu zabránit dalším tragediím nebo jen zbytečně zkomplikuje situaci?

•  EU a představitelé jednotlivých členských států především v souvislosti s nedávnými teroristickými útoky v Paříži uvažují nad změnami pravidel v rámci schengenského prostoru tak, aby byla zajištěna větší bezpečnost občanů EU.
• Změny by se měly týkat především zpřísnění kontrol občanů EU na vnějších hranicích, tedy při vstupu do Schengenu.
• Diskutuje se také o znovuzavedení hraničních kontrol v rámci schengenského prostoru, což by de facto znamenalo konec volného pohybu osob v rámci EU a hlasy volající po této změně jsou v menšině.

Jak funguje Schengen

Schengen představuje zónu volného pohybu osob mezi členskými státy při zrušení kontrol na společných, tj. vnitřních hranicích doprovázenou zavedením účinných kontrol na hranicích vnějších. Vzhledem k tomu, že se neprovádějí hraniční kontroly mezi jednotlivými schengenskými státy, byla zavedena celá řada kompenzačních opatření  k zajištění vnitřní bezpečnosti schengenského prostoru. Mezi tato opatření patří zesílená ochrana hranic vnějších, policejní a justiční spolupráce států Schengenu, vízová a konzulární spolupráce či zavedení sdílené policejní databáze, tzv. Schengenského informačního systému (SIS).

Při překračování vnějších hranic schengenského prostoru platí odlišná pravidla pro kontrolu občanů ze schengenských států a pro kontrolu příslušníků třetích zemí. Osoby pocházející ze států Schengenu podléhají pouze minimální kontrole, která spočívá především v ověření platnosti předkládaného cestovního dokladu. Pohraniční stráž tak může pouze namátkově zkontrolovat danou osobu v národní či evropské databázi. Naopak příslušníci třetích zemí jsou podrobeni tzv. důkladné kontrole, kdy jsou detailně ověřovány zejména cestovní doklady cizinců (včetně případného víza či povolení k pobytu) a cizinci jsou kontrolováni v databázi SIS (respektive v její vyspělejší verzi SIS II), zdali nepředstavují riziko pro vnitřní bezpečnost schengenského prostoru.      

Schengen – dobrý sluha, ale zlý pán?

Představitelé členských států EU v současnosti volají po zpřísnění kontrol na vnějších hranicích Schengenu a důkladnějším prověřování občanů EU tak, aby byly již na hranicích zadrženy osoby představující bezpečnostní riziko, jako jsou navrátilci, kteří bojovali v Sýrii či Iráku.

Toto odhodlání deklarovaly státy EU jak na neformálním zasedání ministrů vnitra a spravedlnosti v Rize v lednu tohoto roku, tak také později na neformálním zasedání Evropské rady v Bruselu 12. února 2015. Dle závěrů bruselského jednání je potřeba zajistit plné „využívání stávajícího schengenského rámce, mimo jiné prostřednictvím systematických a koordinovaných kontrol občanů EU na vnějších hranicích na základě společných ukazatelů rizik“. Evropská komise by měla vypracovat operační postupy, jak v praxi postupovat při systematických a koordinovaných kontrolách občanů EU, případně se také zaměřit na možnou změnu pravidel Schengenu, která jsou popsána v tzv. Schengenském hraničním kodexu.

Právě ve výkladu pojmu „systematické kontroly“ může být zádrhel. Schengenský hraniční kodex dle čl. 7 neumožňuje systematické kontroly občanů EU na vnějších hranicích Schengenu, protože by tak byl porušen princip volného pohybu osob – tedy jedné z nejdůležitějších svobod EU. V praxi to znamená, že pohraniční stráže ověřují občana EU v policejních databázích pouze tehdy, pokud je podle nich daná osoba podezřelá. Státy Schengenu si také doposud interpretovaly „nesystematičnost“ tak, že nemohou kontrolovat všechny občany EU vracející se z určité země, například ze Sýrie. Přestože je výklad tohoto pravidla ne zcela jednotný, podle Soudního dvora EU mohou pohraniční stráže ověřovat pouze totožnost a občanství.

Na základě výše zmíněných jednání představitelů členských států EU by měla Evropská komise připravit indikátory, podle kterých by byly vybírány osoby podléhající důkladnější kontrole na vnějších hranicích. Mohli by tak být kontrolováni občané EU na základě jejich etnicity či ti požívající dvojího „cizího“ občanství. Toto opatření však může být v rozporu s čl. 6 Schengenského hraničního kodexu, který hovoří o tom, že nikdo nesmí být diskriminován při hraničních kontrolách na základě rasového či etnického původu.

Dnes je v průměru na hranicích Schengenu zkontrolováno v databázích v průměru 30 % všech cestujících při vstupu či opuštění schengenského prostoru. Cílem je tedy prověřovat všechny cestující, což by se ovšem mohlo odrazit na prodloužení čekacích lhůt na hranicích.

Hlasy pro a proti revizi Schengenu

Pro novelizaci Schengenského hraničního kodexu jsou zejména představitelé Francie a Španělska, kteří svůj návrh na zpřísnění kontrol na vnějších hranicích předložili v rámci bruselského jednání 12. února 2015. Ostatní členské státy návrh na novelizaci odmítly s tím, že je třeba využívat stávajících nástrojů a pravidel pro posílení hraničních kontrol.

Podle EU by měly národní státy plně využívat výhod policejní databáze SIS II a vkládat do ní veškerá data, což se mnohdy neděje, protože jednotlivé státy nechtějí sdílet citlivé zpravodajské informace. Evropský parlament i Evropská komise se domnívají, že revizí Schengenu by se otevřela Pandořina skřínka a ve finále by mohly být znovu zavedeny vnitrounijní hraniční kontroly.

Pro kontroly na vnitřních hranicích se zatím vyslovil španělský ministr vnitra či bývalý francouzský prezident Nicolas Sarkozy. Předsedkyně francouzské Národní fronty Marine Le Pen se také staví proti volnému pohybu osob v rámci Schengenu kvůli obavě z nekontrolovaného pohybu džihádistů. Dnes je možné obnovovat dočasné kontroly na vnitřních hranicích pouze v případech mimořádné hrozby pro vnitřní pořádek či bezpečnost daného státu a se souhlasem Evropské komise. Česká republika je pro zpřísnění kontrol na vnějších hranicích schengenského prostoru, naopak se staví proti znovuzavedení hraničních kontrol mezi členskými státy EU.

Závěr

Nyní by měla Evropská komise pracovat na tom, jak budou vypadat systematické a koordinované kontroly občanů EU na vnějších hranicích Schengenu. Podle jejího výstupu se zřejmě také rozhodne o tom, zdali je možné tyto kontroly provádět v rámci stávajících pravidel Schengenského hraničního kodexu, či zdali bude nutné kodex revidovat. Budoucnost také ukáže, jestli posílí hlasy volající po obnovení hraničních kontrol uvnitř Schengenu.

Závěrem je třeba dodat, že striktnější pravidla týkající se vstupu nebo opuštění Schengenu by přímo nedokázala zabránit teroristickým útokům na pařížský týdeník Charlie Hebdo, protože pachatelé byli známi bezpečnostním složkám již dlouho před útokem. Tato událost spíše podporuje tezi, že je nutné posílit stávající nástroje boje proti terorismu a sdílet informace mimo jiné o pašování zbraní mezi státy EU, protože pařížští teroristé získali zbraně pro vykonání útoku v Bruselu.

Odborný podklad je k dispozici na webových stránkách think-tanku Evropské hodnoty.

Lucie Chládková působí jako analytička think-tanku Evropské hodnoty.