Jak vznikají nesystémové legislativní chyby v praxi?

V kombinaci s přijetím poslední novely zákona č. 418/2011 Sb. o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim (dále jen „ZTOPO“) a nového zákona č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“) je v podstatě nemožné postihnout právnickou osobu dodavatele za porušování povinností ze ZZVZ. Pozměňovací návrh k novele ZTOPO z dílny Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) a současného ministra pro lidská práva a legislativu Jana Chvojky vyloučil trestní odpovědnost právnické osoby ve vztahu ke skutkové podstatě trestného činu porušování předpisů o ochraně hospodářské soutěže v § 243 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen „TZ“). Právě skutková podstata v druhém odstavci § 243 míří na porušování předpisů upravujících zadávání veřejných zakázek.

Jednou z důležitých změn v novele ZTOPO bylo především obrácení konstrukce trestní odpovědnosti právnických osob za trestné činy uvedené ve zvláštní části TZ z pozitivního na negativní výčet skutkových podstat. Tento krok byl právem kritizovaný částí odborné veřejnosti. Zatímco před novelou mohla být svým jednáním právnická osoba trestně odpovědná pouze za taxativně vymezené trestné činy uvedené v § 7 ZTOPO, dnes právnická osoba může být trestně odpovědná za všechny trestné činy (bez ohledu na to, zdali je to například fyzicky možné) vyjma těch, které jsou uvedené opět v § 7 ZTOPO. V dotyčném výčtu plném logických trestných činů jako vražda novorozeněte matkou nebo účasti na sebevraždě ovšem okamžitě bije do očí trestný čin porušování předpisů o ochraně hospodářské soutěže podle § 248 odst. 2, neboť právě trestná činnost v hospodářské soutěži byla jedním z nejstěžejnějších důvodů, proč trestní odpovědnost právnických osob vůbec zavádět.

Důvod, proč byl 25. listopadu 2015 přijat pozměňovací návrh k novele ZTOPO, který vyloučil odpovědnost právnických osob ve vztahu k veřejným zakázkám, byl následující. Zástupci ÚOHS se prostřednictvím Jana Chvojky účastnili jednání ústavně právního výboru s tím, že požadují, aby novela ZTOPO přidala do § 7 skutkovou podstatu trestného činu porušování předpisů o ochraně hospodářské soutěže, neboť se obávali, že by policie „rušila“ jejich činnost a lezla jim do zelí. To by tak hrálo, aby si policie určovala, co je a co není v souladu se ZZVZ.  

Svůj požadavek odůvodňovali především tím, že na základě § 28 odst. 1 ZTOPO zahájení trestního stíhání proti právnické osobě brání tomu, aby o témže skutku proti téže právnické osobě probíhalo řízení správní. Díky tomuto ustanovení by tak ÚOHS musel vždy zastavit svá řízení o spáchání správního deliktu v okamžiku, kdy by policie zahájila trestní stíhání proti stejné právnické osobě pro tentýž skutek. Zároveň na základě § 28 odst. 2 ZTOPO existence pravomocného rozhodnutí o správním deliktu brání zahájení trestního stíhání. V okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí ÚOHSu o spáchání správního deliktu by tak nemohla policie už ani zahájit trestní stíhání proti téže právnické osobě pro tentýž skutek. Obě ustanovení jsou provedením zásady ne bis in idem a res judicata tj. zásady ne dvakrát ve stejné věci a překážky věci pravomocně rozhodnuté.

Zástupci ÚOHS na jednání rovněž uvedli, že policie nemá kapacity ani odbornost na jejich úrovni, a proto by došlo k vážnému ohrožení společnosti, kdyby nekvalitní práce policie rušila jejich činnost. Nad touto argumentací je třeba zvednout obě obočí. Není snad úkolem státních orgánů být si navzájem součinní a spolupracovat!? Kromě toho, že hlavně daňovému poplatníkovi to dává docela smysl, tak jim to samozřejmě ukládá i zákon. Opravdu by bylo tak těžké si představit, že by policejní orgán před zahájením trestního stíhání nejdříve kontaktoval ÚOHS a počkal na jeho výsledky šetření, event. stanovisko, a až poté s těmito výsledky zahájil trestní stíhání? Jediné, co by bylo pro ÚOHS oproti jejich obvyklému postupu jiné, by byl fakt, že na konci jejich šetření by nebylo vydáno formální rozhodnutí, ale pouze podklady pro orgány činné v trestním řízení. Ale to bylo patrně pro ÚOHS nepředstavitelné.

Přijmeme-li představu spolupráce ÚOHSu s orgány činnými v trestním řízení jako science fiction, můžeme přisvědčit, že snaha zástupců ÚOHS možná sledovala v určitém smyslu legitimní účel, neboť tehdy ještě existoval starý zákon o veřejných zakázkách. Ten totiž upravoval správní delikty nejen zadavatelů, ale také dodavatelů! ÚOHS mohl za porušování zákona trestat obě strany a ukládané pokuty mohly být větší než v případě peněžitých trestů podle ZTOPO. Policie tak sice dodavatele právnické osoby vyšetřovat kvůli veřejným zakázkám nemohla, nicméně ÚOHS nadále poskytoval adekvátní komplexní ochranu proti podvodům ve veřejných zakázkách.

Bohužel, k zásadní změně došlo s přijetím nového zákona o veřejných zakázkách, který původní zákon nahradil. ZZVZ od 1. 10. 2016 koncepci odpovědnosti za správní delikty v oblasti veřejných zakázek totiž zúžil čistě na zadavatele. Za porušování povinností podle ZZVZ (například lživé informace o kvalifikaci, které mají nebo mohou mít vliv na posouzení podmínek a naplnění kritérií v zadávacím řízení) tak dnes dodavateli hrozí pouze vyloučení ze zadávacího řízení. Pokud je dodavatel zároveň právnickou osobou (což je v praxi drtivá většina), dodavateli nově za porušování zákona nehrozí ani správní, ani trestní postih. Milé že?

V legislativním procesu tak bylo zcela opomenuto, jaký dopad bude mít přijetí této koncepce na již existující úpravu trestní odpovědnosti právnických osob. Nejsme si jisti, zda to byl úmysl či spíše opomenutí. Každopádně při přípravě nového ZZVZ nebyl podle našich informací brán zřetel na související novelu ZTOPO, kterou odhlasovali poslanci o rok dříve. Škoda, že si poslanci v ústavněprávním výboru nevzpomněli na to, že nebude možné jakkoliv postihnout uchazeče o veřejné zakázky, kteří např. uměle navýší cenu veřejné zakázky. Dodavatelé tak nyní mohou zkoušet lhát o svých kvalifikacích apod., dokud jim na to zadavatelé nepříjdou. A i kdyby..? Zkusí to znovu jinde... 

Blog zpracován v rámci projektu Protikorupční poradna 2017 podpořeného Ministerstvem vnitra ČR