Sankce fungují

Předseda vlády Bohuslav Sobotka opakovaně tvrdí, že ekonomické sankce uvalované na Rusko nebudou účinné. Potíž s premiérovými vyjádřeními je, že v evropské debatě na téma, jak se postavit k pokračující ruské agresi, nepředkládá žádnou alternativní strategii.

A přestože je argument o neúčinnosti mezinárodních sankcí v české debatě poměrně rozšířený, je to argument nepřesný a zjednodušující.

Sankce jako prostředek donucení…

Historická zkušenost pokrývající rozsáhlou množinu případů z minulosti totiž ukazuje, že sankce coby nástroj donucení fungují, resp. fungovat mohou. Naplněny přitom musí být dvě základní podmínky. Sankce je třeba kombinovat s dalšími, hlavně diplomatickými nástroji. A musejí působit po delší časové období. Jinými slovy, od sankcí nelze čekat zázračné účinky; a nelze je čekat hned.

Pravdou je, že hrozba sankcemi, stejně jako jinými donucovacími prostředky v mezinárodní politice, bývá výrazně účinnější, než uvalení sankcí samotných. Vysvětlení je nasnadě. Pokud ten, na koho donucovací prostředky míří, se už dopouští jednání, které se druhým nelíbí, je pro něj těžší změnit kurz. Představuje to pro něj značné reputační náklady. A to, že jej potom doma nebo v zahraničí vnímají jako slabocha, pro něj může mít, aspoň teoreticky, i existenční důsledky.

Na úspěšnosti donucovacích prostředků se podepisuje i asymetrie zájmů – nakolik je která strana konfliktem motivována –, i pokud je ale vyšší zájem na straně toho, kdo donucuje, nezdá se šance na úspěšné donucení (v žargonu, compellence) statisticky zvlášť oslnivá.

I když už k uvalení sankcí skutečně dojde (ten, kdo jimi hrozí, si zase nemůže dovolit uhnout, když jeho hrozby přijdou vniveč), není ale všechno ztraceno. Podstatná je trpělivost a součinnost s diplomacií. To znamená, že musí existovat vůle sankce zrušit, nebo aspoň suspendovat (podmíněně pozastavit jejich platnost) jako součást dohody s druhou stranou.

Dobrým příkladem z nedávné minulosti je Írán a jeho jaderný program. Teherán byl terčem sankcí OSN od roku 2006. Bylo to ale teprve ropné embargo EU (2012) spolu s zmrazením zahraničních aktiv, které přimělo Írán v rámci jednání 5+1 k první dohodě. Té bylo, taky za zprostředkování EU, dosaženo až loni na podzim, a její součástí bylo právě i uvolnění sankčního režimu. Jednání stále probíhají a úspěch celého procesu není rozhodně zaručen. (Írán souhlasí s inspekcemi, ale stále chybí shoda na celkovém rozsahu programu vyjádřeném počtem centrifug užívaných v procesu obohacování uranu.) Přesto sankce nepochybně významně přispěly k loňskému průlomu. A to nelze říci – pro ty, kdo by chtěli poukazovat na tvrdošíjnost ruského režimu –, že by na íránské straně chyběli hardliners.

… a víc než to

Účinnost sankcí vedle toho nelze redukovat jenom na úspěšné donucení druhé strany ke změně svého jednání. Sankce totiž mohou sledovat i jiné cíle.

Prvním z nich je signalizace. Uvalujeme sankce, abychom ukázali rozhodnost k jednání a odradili druhou stranu od dalších kroků, které by se mohla chystat provést. Skeptici budou tvrdit, že v tomto smyslu sankce dosud uvalené na Rusko rozhodně neuspěly. Nejenže byl přece anektován Krym, ale moskevská vláda podporuje separatisty v Doněcku a Luhansku. A během léta, když se zdálo, že jim dochází dech, zvýšila Moskva své přímé zapojení do konfliktu a na konci srpna otevřela zcela novou frontu v Novoazovské oblasti.

Potíž je v tom, že nevíme, co jiného mohl Kreml chystat, a na základě kalkulace zahrnující možnost dalších sankcí, třeba i daleko přísnějších, než jaké jsou na Rusko uvaleny dnes, se rozhodl neučinit. Kdyby nebyly v březnu uvaleny první sankce a EU neprokázala schopnost kolektivně jednat, nevlály by už třeba v Kyjevě oranžovočerné prapory a ozbrojené povstání dnes neprobíhalo na východě, ale na západě, a s podporou ne Ruska, ale Polska? Spíš asi ne, kdo to ale může říct určitě?

Zatímco v případě signalizačního cíle sankcí se pohybujeme v nutně spekulativní rovině alternativních budoucností, trestající účinek sankcí je okamžitý. Sankce jsou zde postihem jednání druhé strany těmi, kdo je uvalují. V případě ruských sankcí lze jistě říct, že si v tomto smyslu EU stvrzuje chápání sebe sama jako entity, která sama jedná mravně a dbale norem mezinárodního řádu a snaží se o tom přesvědčit i ostatní.

Ale jde o víc než to. Mezinárodní politika je taková, jak jí ti, kdo se na mezinárodní scéně pohybují, budou chápat. Není to “realpolitika” ze své podstaty a není řízena nějakými přirozenými, neměnnými zákony. Může se řídit právem silnějšího. Ale taky se může odehrávat podle určitého řádu sestávajícího mimo jiné z pravidel sebeomezení ve společném zájmu na absenci války. Potrestat toho, kdo po těchto pravidlech surově šlape, není jenom otázka ideálů. Na to, abychom – ať už jako Česká republika nebo Evropská unie – obstáli v mezinárodní politice, kde vládne právo silnějšího, nemáme totiž ani dost sil, ani žaludek.