Česko v očekávání digitalizace

Revoluce v komunikaci občanů se státem je konečně na papíře, přesněji řečeno v zákoně. Tak by se dal po letech přešlapování a vytváření strategií shrnout výsledek legislativního snažení uplynulého roku. Avšak prakticky se digitální revoluce v Česku zatím nekoná, byť o ni stát usiluje již téměř 20 let. Nové zákony o právu na digitální služby, bankovní identitě nebo elektronizaci daní se v praxi projeví až v dalších letech.

Loňský rok by se dal v oblasti eGovernmentu nazvat rokem legislativních příprav. Na jeho konci zákonodárci definitivně schválili zákon o právu na digitální služby. Ten státním úřadům a institucím nařizuje, aby do pěti let umožnily lidem všechny úkony vůči státu, u nichž je to vzhledem k jejich povaze možné, dělat elektronicky. V účinnost, od níž se tato pětiletá lhůta počítá, norma vstoupila v únoru.

Na konci téhož měsíce vyšel ve Sbírce zákonů zákon o bankovní identitě, tedy přesněji novela zákona o bankách. Díky tomuto předpisu bude nejdéle do dvou let možné využít k přihlašování do aplikací státu údaje z internetového bankovnictví. První velkou prověrkou novinky by mělo být sčítání lidu v příštím roce.

Zákony o digitální vládě píší soukromníci

Společné oběma těmto zákonům je to, že nepochází z dílny ministerstev ani vlády. Vznik obou iniciovala soukromá sféra. Za zákonem o právu na digitální služby stála ICT unie, sdružující velké technologické firmy, v čele se Zdeňkem Zajíčkem. Legislativní aktivita k bankovní identitě zase vzešla z bankovního sektoru. Prvotní návrh vznikal na půdě České bankovní asociace s přispěním největších bank − České spořitelny, Komerční banky a ČSOB. Na tvorbě paragrafového znění se pak podíleli právníci z advokátních kanceláří Havel & Partners a Rowan Legal. Do parlamentu se pak obě normy dostaly poslaneckou iniciativou.

Až v průběhu projednávání ve sněmovně se návrhy dopracovávaly. Zákon o právu na digitální služby změnil komplexní pozměňovací návrh, jehož prostřednictvím se do poslaneckého návrhu dostaly mimo jiné některé pasáže z ministerstvem vnitra připravovaného zákona o elektronizací postupů orgánů veřejné moci. V případě zákona o bankovní identitě si na podnět České národní banky ještě zákonodárci vyjasňovali, jak to bude s dohledem nad novým způsobem dálkové identifikace. Česká národní banka se totiž ohradila proti tomu, aby dohled nad tímto novým typem bankovních služeb spadal do její kompetence. Nakonec o něj tedy postará ministerstvo vnitra. Česká národní banka ohlídá jen to, aby výdaje na nové projekty neohrozily stabilitu tuzemských bankovních domů.

I přesto ale novela o bankovní identitě prošla schvalovacím procesem v rekordním čase. Mezi jejím předložením vládě a zveřejněním ve Sbírce zákonů uplynulo jen sedm měsíců. Běžně přitom projednávání návrhů trvá rok i více.

Při závěrečném hlasování ve sněmovně pak zákon o bankovní identitě podpořilo 175 poslanců napříč politickým spektrem. Nikdo nehlasoval proti. Stejně široké podpory se v poslaneckých lavicích dostalo také zákonu o právu na digitální služby. "Podpora v rámci Poslanecké sněmovny i Senátu byla široká. To je potřeba vnímat optimisticky. Dává to šanci, že další vlády závazek digitalizovat veřejné agendy dodrží," chválí výsledek náměstek ministra vnitra pro řízení sekce informačních a komunikačních technologií Jaroslav Strouhal. (Více o chystané praktické aplikaci zákona o právu na digitální služby čtěte ZDE.)

eGovernment podle vlády

Přímá legislativní aktivita vlády a ministerstev zatím většinou vázne v zárodku nebo v projednávání. Nový zákon o elektronizaci zdravotnictví, zkráceně nazývaný eHealth, ministerstvo zdravotnictví plánovalo představit do konce loňského roku. Nakonec od toho ale upustilo a předložení normy odložilo do doby, než ji důkladně projedná se zástupci zdravotnických profesí. (Více o tom čtěte v rozhovoru s Radkem Policarem a Martinem Zemanem.)

Zato novelu daňového řádu, která má přinést modernizaci, zjednodušení a elektronizaci daní, ministerstvo financí představilo loni v létě. Zatím ji projednala Poslanecká sněmovna, na konci února zamířila do Senátu.

Stěžejní součástí novely je legislativní ukotvení on-line finančního úřadu, díky kterému si poplatníci vyřeší své daňové povinnosti jednoduše přes internet. Údaje, které stát o poplatnících už má ve svých databázích nebo je jde vyčíst z přiznání z minulých let, se do nových elektronických formulářů předvyplní automaticky. Podat tento nový typ daňového přiznání přes vznikající portál Moje daně by mělo být podle ministerstva financí možné už v příštím roce.

To ale neznamená, že on-line přiznání bude fungovat hned u všech daní. "V první etapě bude zachováno podávání všech strukturovaných formulářových podání, které již dnes umožňuje Daňový portál," říká Lukáš Heřtus z Generálního finančního ředitelství. Půjde tedy zejména o daně z příjmů, nemovitostí, hazardu či o silniční daň. U z pohledu státu "menších" daní, jako je například daň z nabytí nemovitosti, nastoupí digitalizace později. Kdy přesně to bude, ministerstvo financí ani Generální finanční ředitelství zatím nevědí.

"V Senátu je v tuto chvíli projednáván pouze 'právní základ', nutný z hlediska legislativního pro rozběhnutí tohoto projektu," upozorňuje Jiří Nesrovnal, člen prezidia komory daňových poradců.

Výběrové řízení na vývoj samotného portálu provázejí komplikace. Na začátku loňského roku z něj nejprve Generální finanční ředitelství vyřadilo čínskou společnost Huawei a pak tendr úplně zrušilo. "Rozhodli jsme se Moje daně vytvořit modernizací současných systémů, kterou provádíme svépomocí," informovala šéfka Generálního finančního ředitelství Tatjana Richterová.

Zrušené tendry

To však není jediný případ, kde výběr dodavatele na digitalizaci státní správy ztroskotal. Podobně dopadl i tendr na vytvoření nového systému elektronického insolvenčního rejstříku eISIR. Zakázku na rejstřík, který měl zrychlit průběh insolvencí a ulevit insolvenčním správcům i soudům od zbytečné administrativy, vypsalo ministerstvo spravedlnosti na podzim 2018. Avšak v průběhu čtvrtmiliardového tendru měnilo podmínky například pro dodavatele licencí a několikrát odložilo i termín pro podání závazných nabídek. Uchazeči o zakázku resortu poslali přes dvě stě připomínek a žádostí o vysvětlení zadávací dokumentace. V reakci na to ministerstvo nakonec výběrové řízení na eISIR loni na jaře zrušilo. Plány na to, jak vypsat zakázku znovu, pak ladilo i ve spolupráci s resortem vnitra téměř rok. Teprve letos v únoru vypsalo nové výběrové řízení. Termín dokončení nového systému se tak posunul až na konec roku 2023. To je o čtyři roky později, než počítal původní plán na elektronizaci insolvencí z dob ministra Roberta Pelikána.

A potíže provázejí i další justiční IT projekty. Například spuštění generátoru náhodného přidělování, který má v insolvenční agendě nahradit takzvané kolečko, musel resort spravedlnosti odložit z podzimu loňského roku na letošní březen. Důvodem byly technické problémy. Ještě v září bylo závažných vad, které znemožňovaly automatické přidělení, přes třicet. Za chyby nakonec dalo ministerstvo vývojářům pokutu. "Byly vystaveny dvě penalizační faktury ve výši 100 tisíc korun," informoval ředitel odboru elektronizace justice a statistiky Přemysl Sezemský.

A odklady spuštění státní elektronické Sbírky zákonů, jejíž tvorba spadá pod ministerstvo vnitra, jsou již v Česku evergreenem. Ačkoliv resort plánuje eSbírku v pilotním provozu otevřít na konci letošního roku, právně závazné znění předpisů by v ní měli lidé najít až v roce 2022. Do té doby budou jediná právně závazná znění dostupná v papírové podobě.

Vytvoření elektronické Sbírky zákonů a elektronizaci celého legislativního procesu přitom schválila již v květnu 2009 vláda Mirka Topolánka. Podle tehdejších termínů měly být oba projekty spuštěny 1. ledna 2013. "Na harmonogramu projektu se dále negativně projevila značná náročnost přípravy, realizace a vyhodnocení zadávacích řízení veřejných zakázek na dodávky informačních systémů projektů, které jsou kofinancovány ze strukturálních fondů Evropské unie," vysvětluje Hana Malá z ministerstva vnitra.

Na ministerstvu spravedlnosti pak vývoj nových systémů komplikuje mimo jiné nedostatek kvalifikovaných IT expertů. Zatímco třeba v Rakousku pracují na digitalizaci justice stovky lidí, v Česku má příslušný odbor jen 18 tabulkových míst. Loni na jaře, v době zrušení tendru na eISIR, jich navíc byla obsazená ani ne třetina.

Jak ukázala zpráva Nejvyššího kontrolního úřadu, s podobnými potížemi se potýká celá státní správa. IT odborníci tvoří jen 3,3 procenta z celkového počtu systemizovaných míst. Oproti tomu třeba ve finančním sektoru, který už digitalizací prošel, je jejich podíl takřka dvojnásobný.

Koupit software v cizině

I vzhledem k těmto zkušenostem proto není vůbec jisté, zda se plány na digitalizaci zakotvené v nově přijatých zákonech skutečně podaří. Hlavní ekonom Deloittu David Marek proto doporučuje, aby se Česko o digitalizaci státní správy nesnažilo vlastními silami, ale využilo některý z již existujících osvědčených zahraničních modelů. "Není nic jednoduššího než si koupit licenci na estonskou digitální vládu. Estonsko každému řeklo, že když bude chtít, tak mu poskytne ten svůj model naprosto zdarma. Jedinou podmínkou je, že kdybychom našli nějaké místo, jak to zlepšit, tak to musíme nabídnout zpátky Estoncům," říká ekonom.

S využitím takového rychlého receptu, jak se stát premiantem Evropy v eGovernmentu, ale stát nepočítá. Podle Jaroslava Strouhala, náměstka ministra vnitra, to ani není jednoduše možné. Zatímco Estonsko v 90. letech stavělo svou legislativu na zelené louce, Česko digitalizaci roubuje do původního právního řádu. Dosažení estonské úrovně digitalizace, která je pro Evropu vzorem, tak podle něj bude v Česku nepoměrně složitější.

Avšak podle právníků specializujících se na právo informačních technologií není na vině až tak stav tuzemské legislativy, jako spíš politická ambice a vůle. "Možnost či nemožnost přiblížení se úrovni digitalizace v Estonsku se neodvíjí pouze od existence či absence právní kontinuity, nýbrž zejména od snahy a aktivity, které bude Česká republika ochotna a schopna vyvinout v následujících letech," uzavírá lokální partner White & Case Tomáš Ščerba.

Ještě snáze by pak mohlo Česko z ciziny převzít eSbírku zákonů. Na Slovensku, které je nám kulturně i legislativně blízké, ji totiž mají už čtyři roky. Závazné znění zákonů a ministerských vyhlášek v ní lidé najdou nejen ve slovenštině, ale i v jazycích národnostních menšin.

Článek byl publikován v měsíčníku Právní rádce.